Nr. 03/2013 vom 17.01.2013

Holland kopieren – ein bisschen

Bund und Kantone wollen die Asylverfahren beschleunigen. Sie orientieren sich am holländischen Modell. Ein Bericht zeigt: Es soll nur eingeschränkt übernommen werden.

Von Jan Jirát

Die gute Nachricht zuerst: Am Erscheinungstag dieser WOZ reicht ein linkes Bündnis das Referendum gegen die laufende Asylgesetzrevision ein. Es richtet sich gegen jene Verschärfungsmassnahmen, die das Parlament im letzten Herbst für dringlich erklärt hat: Auf Schweizer Botschaften kann kein Asylgesuch mehr gestellt werden, Desertion gilt nicht mehr als Fluchtgrund, Lager für «renitente» Asylsuchende werden geschaffen, die Rekursfristen im Verfahren verkürzt. In nur knapp drei Monaten hat das Referendumskomitee 60 000 Unterschriften gesammelt, die Abstimmung wird voraussichtlich im Juni stattfinden (vgl. «Levrat will jetzt Nein-Parole» im Anschluss an diesen Text).

Die Asylgesetzrevision wird die Schweizer Politik also auch 2013 prägen. Aber die politische Debatte wird erweitert. Die sogenannte grosse Revision, bei der die Beschleunigung der Verfahren im Zentrum steht, wird am kommenden Montag lanciert. Dann treffen sich in Bern unter Federführung des Bundesamts für Migration (BFM) die zuständigen BehördenvertreterInnen von Bund und Kantonen zur «nationalen Asylkonferenz». Sie wollen eine gemeinsame Position in Bezug auf die geplanten Beschleunigungsmassnahmen finden. Diese sollen noch im kommenden Frühjahr in die Vernehmlassung gehen.

Reduzierter Fokus

Schon jetzt ist bekannt, in welche Richtung die geplanten Massnahmen gehen. Eine Arbeitsgruppe, bestehend aus Bundes- und KantonsvertreterInnen, hat sie bereits im Vorfeld der Asylkonferenz erarbeitet und in einem Schlussbericht zusammengefasst. Dieser liegt der WOZ vor. Er ist im Kern nichts anderes als eine sehr eingeschränkte Fassung des holländischen Modells der Asylverfahren. Eingeschränkt deshalb, weil der Fokus ausschliesslich auf den Beschleunigungsmassnahmen liegt. «Die sind in Holland zunehmend umstritten», sagt Denise Graf von Amnesty International Schweiz, weil durch das hohe Tempo die Qualität der Asylverfahren leide, wie ihr MitarbeiterInnen der holländischen Migrationsbehörden bestätigt hätten.

Die wichtigsten Vorschläge des Schlussberichts in Kürze:

•  Verfahren: Künftig soll es drei verschiedene Verfahrensarten geben. Etwa zwanzig Prozent der Gesuche werden in einem «ordentlichen Verfahren» behandelt, das nach spätestens hundert Tagen abgeschlossen sein soll. Das ordentliche Verfahren beginnt mit einer Vorbereitungsphase von bis zu drei Wochen. In dieser Zeit werden die Anhörung vorbereitet und Abklärungen zur Situation im Herkunftsland getroffen. Pflegepersonal führt eine Standarduntersuchung durch, eine Rechtsvertretung wird zugeteilt. Nach der Vorbereitungsphase folgt das eigentliche, zeitlich streng geregelte achttägige Asylverfahren mit erstinstanzlichem Entscheid. Die anschliessende Beschwerdefrist beträgt neun Tage. Das Bundesverwaltungsgericht muss innerhalb eines Monats über die Beschwerde entscheiden. Erfolgt keine Beschwerde, wird die Wegweisung vollzogen.

Asylsuchende, die bereits in einem anderen Mitgliedstaat des Dubliner Abkommens ein Gesuch gestellt haben, kommen ins «Dublin-Verfahren», das maximal 140 Tage dauern soll. Auf eine Anhörung wird dabei verzichtet, es findet lediglich eine Befragung statt. Statt der Anhörung erfolgt die Rückübernahmeanfrage an den entsprechenden Dublin-Staat. Diese Verfahrensart umfasst nach heutigem Stand rund vierzig Prozent der Gesuche. Die Unterbringung fällt sowohl im ordentlichen Verfahren wie auch im Dublin-Verfahren in die Zuständigkeit des Bundes.

Die restlichen vierzig Prozent der Gesuche werden in einem «erweiterten Verfahren» behandelt. Dieses kommt zur Anwendung, wenn weitere Abklärungen nötig sind. Gemäss Bericht heisst das: «Ergibt sich voraussichtlich ein Bleiberecht in der Schweiz (Asylgewährung oder vorläufige Aufnahme), kommt das erweiterte Verfahren zur Anwendung.» In diesen Fällen werden die Asylsuchenden den Kantonen zugewiesen.

•  Unterkunft: Die angestrebte Beschleunigung der Verfahren ist gemäss Bericht nur möglich, wenn die wichtigsten AkteurInnen – die SachbearbeiterInnen für das Asylverfahren beim BFM, Rechtsvertretung und Rückkehrberatung, medizinisches Personal, SpezialistInnen für die Dokumentenprüfung – am gleichen Ort sind. Bei erwarteten 25 000 jährlichen Asylgesuchen bedeutet das einen Ausbau der bestehenden Empfangs- und Verfahrenszentren des Bundes (EVZ) in Altstätten, Kreuzlingen, Basel, Vallorbe und Chiasso. Heute umfassen die fünf EVZ rund 1400 Unterbringungsplätze. In Zukunft sollen es 6000 sein.

Im Schlussbericht sind zwei Varianten skizziert, um die fehlenden 4600 Plätze in den EVZ zu schaffen. Die Variante «Zentralisierung» sieht vor, die fünf bestehenden EVZ durch grosse Zentren mit je 1200 Unterbringungsplätzen zu ersetzen. Diese Variante orientiert sich wiederum an Holland, wo solche grossen Zentren existieren. So hat eine Delegation der Arbeitsgruppe im vergangenen Mai das Verfahrenszentrum Ter Apel im Norden Hollands besucht, um die Abläufe vor Ort zu studieren. Die Variante «Regionalisierung» geht davon aus, dass weitere Zentren an anderen Standorten nötig sind. Zusätzlich zu den EVZ könnten sogenannte Warte- und Ausreisezentren entstehen. Die Wartezentren sind für die Dublin-Fälle vorgesehen, die Ausreisezentren für jene Fälle, die einen negativen Entscheid erhalten haben. Die Arbeitsgruppe favorisiert die Variante Regionalisierung: «Sie trägt den föderalistischen Gegebenheiten der Schweiz Rechnung. Zudem ist sie einfacher zu realisieren.»

•  Rechtsberatung: Die Arbeitsgruppe sieht eine Verbesserung des Rechtsschutzes vor – der Anspruch auf eine kostenlose, zugeteilte Rechtsberatung und -vertretung gilt allerdings nur für das ordentliche Verfahren und bei den Dublin-Verfahren. Bei den erweiterten Verfahren fällt der umfassende Rechtsschutz zwischen Befragung und Entscheid weg.

Es ist vorgesehen, dass die Rechtsvertretung über einen Leistungsvertrag durch einen beauftragten Dritten organisiert ist. Entschädigt wird dies pauschal.

Hilfswerke üben Kritik

Der Schlussbericht hat im Vorfeld der Asylkonferenz vom kommenden Montag bereits für viel Unmut bei Hilfsorganisationen und Menschenrechtsgruppen gesorgt. Selbst die sonst eher zurückhaltende Schweizerische Flüchtlingshilfe (SFH) übt heftige Kritik: «Die Arbeitsgruppe Bund/Kantone hat damit leider nicht den angekündigten grossen Wurf gelandet, sondern ist auf halbem Weg der Reform stehen geblieben», sagt SFH-Chef Beat Meiner. Er kritisiert insbesondere, dass das BFM seine bisherige Politik bei den Verfahren fortführen will: «Negative Entscheide prioritär und schnell fällen, positive Entscheide – aus Angst vor der Sogwirkung – auf die lange Bank schieben.» Für Meiner ist diese politische Haltung unverständlich. Er fordert, dass nicht nur eine Ablehnung eines Gesuchs möglichst schnell erfolgen solle, sondern auch die Gutheissung.

Auch Melanie Aebli von den Demokratischen JuristInnen der Schweiz (DJS) ist unzufrieden mit dem Bericht. «Es kann nicht sein, dass der umfassende Rechtsschutz nur für das ordentliche Verfahren, nicht aber für das erweiterte Verfahren vorgesehen ist.» Da im neuen Verfahrenskonzept vorgesehen ist, dass komplexe, aber auch aussichtsreiche Fälle im erweiterten Verfahren behandelt werden, sei es nicht nachvollziehbar, dass gerade diese keinen umfassenden Rechtsschutz erhalten würden.

Die vorgesehene Praxis steht auch im Widerspruch zur Ankündigung von Justizministerin Simonetta Sommaruga. Im Juni 2011 hatte die Bundesrätin in einem Interview mit der WOZ gesagt: «Für die Asylsuchenden wird es in den künftigen Zentren einen professionellen, umfassenden und kostenlosen Rechtsschutz geben.»

Melanie Aebli kritisiert weiter, dass die Asylsuchenden ihre Rechtsvertretung nicht wie bisher selbst wählen könnten, sondern eine Zuteilung erfolgt. «Ausserdem sollen die Rechtsvertreter künftig ebenfalls im Verfahrenszentrum untergebracht sein. Das ist für die Asylsuchenden höchst problematisch. Für einen angemessenen Rechtsschutz braucht es ein Vertrauensverhältnis. Eine klar signalisierte, örtliche Unabhängigkeit der Rechtsvertretung von den Behörden ist dafür unabdingbar.» In Holland seien aus genau diesem Grund die RechtsvertreterInnen nicht in den Verfahrenszentren untergebracht.

Die Arbeitsgruppe hat es mit ihrem eingeschränkten Blick auf das Tempo bei den Verfahren verpasst, weitere durchaus vorbildliche Punkte des holländischen Modells zu übernehmen. So ist beispielsweise die Zivilgesellschaft über die Nichtregierungsorganisation Vluchtelingenwerk mit ihren 7000 freiwilligen MitarbeiterInnen viel stärker und systematisch in die Prozesse eingebunden als in der Schweiz (vgl. «Von Ankunft bis Zukunft»). Ein wesentlicher Unterschied besteht zudem in der Unterbringungssituation. In der Schweiz sind zunehmend private, gewinnorientierte Firmen für die Betreuung (ORS AG und ABS AG) und die Sicherheit (Securitas AG) zuständig, die damit Millionen an Steuergeldern umsetzen. «In Holland bleiben diese Aufgaben weitgehend in staatlicher Hand», sagt Denise Graf von Amnesty International.

Schweigen über die Kosten

Eine Frage, die im Schlussbericht völlig offen bleibt, ist jene der anstehenden Kosten. Kein einziger Geldbetrag wird genannt, weder für die benötigte Infrastruktur noch für den Ausbau des Rechtsschutzes. Es zeichnet sich jedoch ab, dass das BFM weit weniger Geld für die Neugestaltung der Asylverfahren aufwenden will als Holland. Dort finanziert der Staat zum Beispiel mehr als 600 SachbearbeiterInnen, die jeweils für je ein Asylgesuch verantwortlich sind. Zum Vergleich: Das BFM umfasst in sämtlichen Bereichen (Asyl, Ausländer-, Bürgerrechts- und Integrationsbereich) 729 Stellen. Gemäss mehreren unabhängigen Quellen hat das BFM verschiedentlich verlauten lassen, dass im holländischen Verfahren heute viermal mehr SachbearbeiterInnen allein für das Verfahren eingesetzt werden als in der Schweiz. Das Budget müsste also im entsprechenden Bereich des BFM massiv aufgestockt werden.

Die WOZ hat das BFM bereits Ende vergangener Woche mit den erwähnten Kritikpunkten am Schlussbericht konfrontiert und Auskunft über die offene Frage zu den Kosten verlangt. Das BFM liess verlauten, dass es erst nach der Asylkonferenz antworten wird.

Referendum geschafft

Levrat will jetzt Nein-Parole

Das Referendum gegen die für dringlich erklärten Massnahmen der Asylgesetzrevison ist zustande gekommen. Es wird am Erscheinungstag dieser WOZ in Bern eingereicht. Ein linkes Bündnis, koordiniert von den Jungen Grünen, hat in den vergangenen drei Monaten 60 000 Unterschriften gesammelt: deutlich mehr als erforderlich – und ohne die Unterstützung der SP Schweiz sowie der meisten Hilfswerke.

Ein überraschender, starker Erfolg. Auch weil durch das Referendum eine junge, breit abgestützte Asylbewegung entstanden ist, die im kommenden Abstimmungskampf wichtige Basisarbeit leisten kann. «Für mich war das die grosse Stärke des Asylreferendums: dass wir mit den Leuten auf der Strasse ins Gespräch gekommen sind, sie über die Situation im Schweizer Asylwesen aufklären konnten», sagt Debora Buess vom Referendumskomitee. Viele Menschen seien durch die Medienberichterstattung und die politische Propaganda der Rechten falsch informiert. «Nicht wenige waren beispielsweise erstaunt, dass die Asylsuchenden faktisch einem Arbeitsverbot unterstellt sind.»

Unter Druck steht nun die SP Schweiz, die das Referendum nicht unterstützt hat – aus Angst vor einer drohenden Abstimmungsniederlage. Im Hinblick auf die Abstimmung im Juni erklärt SP-Parteipräsident Christian Levrat: «Ich habe bereits an unserer Delegiertenversammlung im Dezember angemeldet, dass wir in diesem Fall die Nein-Parole beantragen werden. Wir haben die dringlichen Massnahmen im letzten September ja auch im Parlament abgelehnt.»

Jan Jirát

Dieser Artikel wurde ermöglicht durch den Recherchierfonds des Fördervereins ProWOZ. Dieser Fonds unterstützt Recherchen und Reportagen, die die finanziellen Möglichkeiten der WOZ übersteigen. Er speist sich aus Spenden der WOZ-LeserInnen.

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