Das Geldwäschereigesetz krankt nicht bloss an einer Vollzugskrise. Untauglich ist schon das zugrunde liegende Konzept: ein Mix aus privatisierter Überwachung und staatlicher Überregulation.

Bei uns gibt es keinen Vollzugsnotstand», verkündete unlängst Peter Rupper, der Präsident des Vereins zur Qualitätssicherung im Bereiche der Finanzdienstleistungen (VQF). Mit seinen etwa 1500 Mitgliedern ist der VQF die weitaus grösste der zwölf so genannten Selbstregulierungs-Organisationen (SRO), welche die gesetzlich vorgeschriebene Kontrolle der Einhaltung des Geldwäschereigesetzes im Nicht-bankensektor machen.
Aus VQF-Froschperspektive hat Rupper vielleicht Recht, aus Sicht des gesamten Schweizer Nichtbankensektors sicher nicht. Die private Selbstregulierung funktioniert nicht. Gut drei Jahre nach Inkrafttreten des Geldwäschereigesetzes sind bloss die Hälfte aller Parabanken-Finanzintermediäre (Anwälte, Treuhänder, Vermögensverwalter, Rohwaren- und Derivathändler, Postfinance etc.) einer SRO angeschlossen. Und Kontrollstelle und Meldestelle – die zwei neuen staatlichen Instanzen zur Überwachung der SRO – taumeln von Krise zu Krise.
Es sind nicht bloss die üblichen Anfangsschwierigkeiten, die sich bei der Durchsetzung eines neuen Gesetzes stellen. Vielmehr hat der Gesetzgeber die andauernde Vollzugskrise mit zwei grundsätzlichen konzeptionellen Mängeln programmiert: mit Selbstregulierung und Überregulation.

Untaugliche Selbstregulierung
Das Vorbild für die Selbstregulierung des Nichtbankensektors liegt in der Sorgfaltspflichtvereinbarung der Schweizerischen Bankiervereinigung, die auf den SKA-Texon-Skandal des Jahres 1977 zurückgeht. Wie die Banken, sollten auch die einzelnen Verbände der Finanzoperateure des Nichtbankensektors das Geschäftsgebaren ihrer Mitglieder überprüfen.
Die Branchenselbstregulierung von 1977 brachte dem Bankensektor keinen entscheidenden Durchbruch in der Geldwäschereibekämpfung. Dieser erfolgte erst Ende der achtziger Jahre, als die USA den Kampf gegen die Geldwäscherei als zweite Front im Drogenkrieg massiv forcierten. Auch der Finanzplatz Schweiz, ein beliebter Umschlagsplatz für Drogengelder, geriet ins Visier der Amerikaner. Deren Druck führte 1990 zur Einführung des ersten Geldwaschparagrafen. Die 1992 bis 1996 unter dem Namen Mani pulite bekannt gewordenen Schmiergeld-Ermittlungen sowie die 1996 ausgebrochene Krise um die nachrichtenlosen jüdischen Konti im Zweiten Weltkrieg verstärkten den Druck des Auslandes auf den Finanzplatz Schweiz zusätzlich.
Nicht die Selbstregulierung mit der Sorgfaltspflichtvereinbarung, sondern der äussere Druck hat die Geldwäschereibekämpfung im Bankgewerbe verstärkt. Und der Bundesrat sah sich danach gezwungen, die Bankenkommission, die bis Anfang der neunziger Jahre ähnlich schwach dotiert war wie heute die Kontrollstelle, von etwa 20 auf etwa 100 Stellen aufzustocken. Diese Erfahrungen wurden beim Geldwäschereigesetz völlig ausser Acht gelassen: Wieder setzte man voll auf Selbstregulation und verweigerte gleichzeitig der staatlichen Kontrolle die notwendigen Ressourcen.
Wie bei den Banken besteht auch die von Nichtbanken geforderte Sorgfaltspflicht im Wesentlichen darin, dass die Kunden sich identifizieren müssen und dass alle abgewickelten Transaktionen dokumentiert sind. Die SRO muss überprüfen, ob der Finanzintermediär über die entsprechenden Handelsregisterauszüge und Unterschriften der wirtschaftlich Berechtigten verfügt. Weiter sind die Finanzintermediäre verpflichtet, bei begründetem Verdacht auf Geldwäscherei – wenn also Indizien darauf hindeuten, dass gewisse Vermögenswerte aus einer illegalen Vortat stammen – Meldung zu machen. Ob diese Vorschrift eingehalten wird, können die SRO jedoch kaum überprüfen.
Ursprünglich dachte man an eigene SRO für jede Branche. Doch diese Idee setzte sich nicht durch. Der Zuger VQF, der dreissig Prozent aller SRO-Unterstellten umfasst, ist branchenübergreifend, die zweitgrösste SRO (die Zürcher Polyreg) ebenfalls. Die Gefahr ist gross, dass sich gesamtschweizerisch die lascheste SRO durchsetzt. Um ihre Interessen in der Öffentlichkeit und gegenüber der Kontrollstelle zu verstärken, haben die zwölf anerkannten SRO kürzlich einen Ausschuss gebildet.
Den SRO übergeordnet ist die dem Finanzdepartement angeschlossene Kontrollstelle. Doch die staatliche Kontrollinstanz ist bislang so schwach, dass sie faktisch kaum existiert. (Die Meldestelle beim Justizdepartement amtet als reine Briefträgerin zwischen den Finanzintermediären und der Justiz.) Die personellen und finanziellen Ressourcen der Kontrollstelle sind völlig ungenügend. Der Präsident des vom Bundesrat zur Stärkung der Kontrollstelle ernannten Beirats, Wirtschaftsanwalt Peter Nobel, spricht von einer nötigen Verdreifachung.
Solange die Kontrollstelle nicht in der Lage ist, die SRO tatsächlich zu kontrollieren, bleibt der moralische Appell des interimistischen Kontrollstellenleiters Armand Meyer warme Luft: Die SRO müssten sich voll mit ihrer Kontrollaufgabe identifizieren, hat er kürzlich gesagt. Doch eigentlich müsste Meyer möglichst bald beweisen, dass die Kontrollstelle die SRO tatsächlich kontrolliert. Und er müsste sicherstellen, dass der Kampf gegen die Geldwäscherei im Zeichen der Kooperation mit den SRO nicht verwässert wird.

Überregulation des Parabankensektors
Die zweite grosse Schwäche des Geldwäschereigesetzes ist der in Artikel 2 geregelte Geltungsbereich. Als unterstellungspflichtige Finanzintermediäre werden dort alle Personen bezeichnet, die «berufsmässig fremde Vermögenswerte verwalten». Nachfolgend ist dann auch von Händlern auf «eigene oder fremde Rechnung» die Rede. Von Personen die sich berufsmässig und gegen Bezahlung mit dem Geld anderer befassen, es «annehmen oder aufbewahren oder helfen anzulegen oder zu übertragen». Jede noch so geringe und unbedenkliche Transaktion ist im Prinzip unterstellungspflichtig. Die Einführung eines unteren Schwellenwertes hat das Parlament ausdrücklich abgelehnt.
Eine derart pedantische Kontrolle des Finanzverkehrs läuft auf eine nicht praktikable Überregulierung der Wirtschaft heraus. Sie könnte vom Staat nur mit diktatorischen Massnahmen durchgesetzt werden. Das totale Überwachungsgesetz entstand 1996/97 nicht zuletzt unter dem Druck der USA auf den Finanzplatz Schweiz, als deren Vizefinanzminister Stuart Eizenstat der Schweiz wegen den nachrichtenlosen jüdischen Konti aus dem Zweiten Weltkrieg die Hölle heiss gemacht hatte. Der Musterknabe Schweiz ist jetzt mit seiner US-inspirierten Geldwäschereibekämpfung in aller Öffentlichkeit abgestürzt; Präsident Bushs Finanzminister Paul O’Neil dagegen hat den Eifer der ClintonRegierung auf diesem Gebiet in aller Stille aufgegeben.
Eine effiziente Geldwäschereibekämpfung verlangt keineswegs die totale Kontrolle der hintersten Wechselstube und der kleinsten Treuhänderin. Viel wichtiger wäre es, dass das Gesetz jene Sektoren konsequent ins Visier nähme, wo die grossen Summen gewaschen werden. Hier müssten Prävention und Abwehr verstärkt werden. Mittels einer konkreten Analyse der ökonomischen Verhältnisse liessen sich die relevanten Finanzmärkte identifizieren.
Es ist beispielsweise bekannt, dass der Handel mit Finanzderivaten sich zur Geldwäscherei eignet. Das Gleiche gilt vom völlig undurchsichtigen globalen Handel mit Rohwaren. Umso erstaunlicher, dass das beim Bundesrat eingereichte Gesuch von Marc Rich, Glencore, De Beers und anderen Rohwarenhändlern, ihre Branche nicht unter das Geldwäschereigesetz zu stellen, seit Monaten pendent ist.

Auch Bundesrat Villiger hat versagt
Gelähmt wie das Kaninchen vor der Schlange, hat der zuständige Bundesrat Kaspar Villiger dem Absturz des Geldwäschereigesetzes tatenlos zugeschaut. Er hat die systematische Demontage seines Kontrollstellenleiters Hubers zugelassen und die nötige Gesetzesänderung tabuisiert. Nach seiner kurzsichtigen Besitzstandwahrungs-Parole («Das Bankgeheimnis ist nicht verhandelbar») hat Villiger jetzt bewiesen, dass er den hohen Stellenwert der Geldwäschereibekämpfung verkennt und im Standortwettbewerb der internationalen Finanzplätze ohne längerfristige Perspektive politisiert.
Das Ausland wird wohl nicht mehr lange schweigen, wenn die Schweiz ihr Geldwäschereigesetz nicht bald in den Griff kriegt. Da schlägt der listige Weltgeist wahrlich einen unerwarteten Haken: Nachdem sich Generationen von Linken hierzulande im Kampf gegen das Finanzkapital die Zähne ausgebissen haben, treibt der freisinnige Finanzminister mit seinem Schlendrian die Abschaffung des Finanzplatzes Schweiz in vorbildlicher Weise voran.

Zum Thema «The political economy of money laundering» unterhält Gian Trepp die Webseite www.peml.ch.