Die Überwachung der Telekommunikation in der Schweiz gleicht einer permanenten Baustelle. Noch bevor Gesetze in Kraft treten, ertönt schon der Ruf nach Revision – zum Schlechteren.

Mit dem viel zitierten 11. September hat die Überwachung des Telefon- und Internetverkehrs in der Schweiz wenig zu tun. Zwar wird auch hierzulande die Floskel gerne als Legitimation für die Verschärfung von Überwachungsgesetzen bemüht, die eigentliche Dynamik für den Ausbau ist aber schon viele Jahre alt und hausgemacht.
Seit genau acht Monaten ist mit dem BÜPF (Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs) jenes Gesetz in Kraft, das die Überwachung der Telekommunikation zu Strafverfolgungszwecken auf Bundesebene regelt: Präventives Lauschen bleibt in der Schweiz grundsätzlich weiterhin verboten. Kernstück des neuen Gesetzes ist ein Katalog, in dem sämtliche Delikte aufgeführt sind, die Anlass für eine Überwachung sein können.
Erste Voraussetzung bleibt der dringliche Verdacht, dass eine entsprechende Handlung überhaupt begangen wurde. Der ursprüngliche Entwurf des Justiz- und Polizeidepartements sah einen Deliktskatalog gar nicht erst vor, mit dem BÜPF beabsichtigte man in erster Linie, die rechtlichen Bedingungen an die neuen technischen Möglichkeiten der Überwachung und an die Privatisierung des Telekommunikationssektors anzupassen. Darauf folgte ein zweiter Entwurf von der Rechtskommission des Nationalrats, der den abschliessenden Katalog enthielt. Von der Ratslinken wurde diese Massnahme begrüsst und als Schranke gegen Exzesse bei der Überwachung betrachtet; nicht zuletzt deshalb, weil sich der Katalog auf verhältnismässig wenige Delikte beschränkte.

Hüst und hott
Was einst als Errungenschaft betrachtet wurde, ist inzwischen der reinste Steinbruch: Die einen wollen den Katalog mit weiteren Delikten ergänzen, andere sähen ihn am liebsten abgeschafft. Bereits im vergangenen Oktober, also drei Monate vor Inkrafttreten des BÜPF, deponierten das Bundesamt für Polizei und sein Dienst für Analyse und Prävention (Dap) ihre Begehrlichkeiten beim Bundesrat. In einem Bericht über Massnahmen gegen den Rechtsextremismus ist die Forderung enthalten, dass sechs Straftatbestände (unter anderem die öffentliche Aufforderung zu Verbrechen und zu Gewalttätigkeit sowie Rassendiskriminierung) neu «überwachungsfähig» sein sollen. Eine Forderung, die in ihren Grundzügen der Bundesrat schon ein Jahr vorher dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement unterbreitet hatte. Ins gleiche Horn stösst der Bundesrat mit seiner «Lage- und Gefährdungsanalyse Schweiz», die er am 26. Juni zuhanden des Parlaments verabschiedet hat. Bis Ende Jahr sollen diese Ergänzungen nun präzisiert und im Rahmen des Gesetzgebungspakets Rassismus/Hooliganismus in die Vernehmlassung geschickt werden.
Aber damit nicht genug: Derzeit ist eine allgemeine Revision des BÜPF unter Federführung des Bundesamts für Justiz im Gange. So soll unter anderem auch der Umgang mit so genannten Prepaid-Telefonkarten neu geregelt werden, mit denen man ohne Identifizierung weltweit mit dem Handy kommunizieren kann. Eine entsprechende Zusatzbotschaft zum Gesetz, die eine Registrierung der KarteninhaberInnen vorsieht, wird derzeit beim Bundesamt für Justiz ausgearbeitet. Einen konkreten Fahrplan für die Teilrevision des BÜPF gebe es allerdings nicht, erklärt Mediensprecher Folco Galli.

Vergesst den Katalog
Während man in Bundesbern die «Anpassungen» der Telekomüberwachung – so die interne Sprachregelung – als «wichtigen Bestandteil einer effizienten Extremismus- und Terrorismusbekämpfung» preist, haben kritische Praktiker längst Abschied genommen von der Idee des Deliktskatalogs als schadensbegrenzendes Instrumentarium. Einer von ihnen ist Niklaus Oberholzer. Für den Präsidenten der Anklagekammer des Kantons St. Gallen verlocken solche Kataloge zu einer formalistischen Betrachtungsweise: «Im Vordergrund der Überlegungen steht dann nicht mehr die konkrete Straftat. Anstatt sich Gedanken über Schwere oder Eigenart des untersuchten Delikts zu machen, wirft man einen Blick in den Katalog. Ist das Delikt dort – mehr oder weniger zufällig – aufgeführt, hat es damit sein Bewenden. Bei meiner Arbeit käme ich problemlos ohne Deliktskatalog aus; denn entscheidend ist für mich nicht so sehr der formale Aspekt, sondern die konkrete Abwägung zwischen Schwere des Delikts einerseits und Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeitsrechte andererseits.»
Ein Blick auf die Entwicklung in Deutschland bestätigt Oberholzers Einschätzung. Seit Jahren wird dort der Katalog mit den überwachungsfähigen Delikten ergänzt, sodass es nicht mehr lange dauert, bis er mit dem Strafrecht und Nebenstrafrecht deckungsgleich ist. Gerichtspräsident Oberholzer sieht in dieser Entwicklung eine allgemeine Tendenz hin zur Überfrachtung von Gesetzen. «Gerade im strafrechtlichen Bereich ist diese Haltung deutlich spürbar. Irgendwie scheint der Blick für das Wesentliche verloren gegangen zu sein.» Dies zeigt sich etwa bei einem Vergleich zwischen einer Telefonüberwachung und einer Hausdurchsuchung. Beides ist für die betroffene Person ähnlich gravierend. Während die Voraussetzungen für die Telefonüberwachung im Gesetz mit 55 Artikeln umschrieben werden, ist die Hausdurchsuchung gerade mit deren 2 geregelt.
Als Konsequenz dieser Paragrafenflut sieht der Praktiker Oberholzer eine Zunahme der administrativen Abläufe. Ansonsten habe das BÜPF nach seinen Erfahrungen in den ersten acht Monaten seit Inkrafttreten unter dem Strich nichts gebracht. «Es hat weder den Strafverfolgungsbehörden die Arbeit erleichtert noch für die Betroffenen zu einem Gewinn an Rechtsstaatlichkeit geführt.»
Mit Rechtsstaatlichkeit überhaupt nichts zu tun hat dagegen das präventive Abhören von Telefongesprächen oder Abfangen der Internetkommunikation. Trotzdem soll der «Grosse Lauschangriff» wieder aufs Tapet kommen. Und zwar im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS). Während der parlamentarischen Beratungen zu diesem Sicherheitsgesetz Mitte der neunziger Jahre hatte der Ständerat den Entwurf des Bundesrates mit dem «Grossen Lauschangriff» angereichert. Er setzte sich damals allerdings nicht durch. Im Rahmen der bereits angelaufenen «Überprüfungen» zum BWIS kommt das Thema nun wieder aufs Tapet. Es werde auch den «Möglichkeiten der präventiven Informationsbeschaffung nachgegangen», heisst es in der bereits erwähnten «Lage- und Gefahrenanalyse» des Bundesrats.

Hintertür Onyx
Eine andere Form der präventiven Informationsbeschaffung wurde indes in der Sommersession der eidgenössischen Räte bereits legalisiert: das Auswerten der satellitengestützten Kommunikation zu polizeilichen Zwecken. Die Vorgeschichte: Im Prinzip gilt eine strikte Arbeitsteilung zwischen dem beim Bundesamt für Polizei angesiedelten «Inlandnachrichtendienst» Dap und dem militärischen Nachrichtendienst SND. Letzterer hat sich einzig auf die Beschaffung von «sicherheitspolitisch relevanten Informationen über das Ausland» zu beschränken. In der Sommersession der eidgenössischen Räte wurde dieser Grundsatz nun massiv aufgeweicht. Gemäss Artikel 99, Absatz 2 bis des neuen Militärgesetzes dürfen die militärischen Dienste auch «Informationen über Personen in der Schweiz, die bei Gelegenheit (...) anfallen und die für die innere Sicherheit oder die Strafverfolgung von Bedeutung sein können, dem Bundesamt für Polizei weiterleiten». Konkret bedeutet dies, dass solche «Zufallsfunde», die aus dem Abhören der satellitengestützten Kommunikation gewonnen werden, legal auch vom Dap ausgewertet werden dürfen. Damit erhält der Inlandnachrichtendienst Informationen, die nach dem Staubsaugerprinzip und ohne konkreten Verdacht erfasst werden; Informationen, die der Dap nach geltender Gesetzeslage selbst gar nicht beschaffen dürfte.