Sozialklauseln finden sich oft weit oben auf den Forderungskatalogen linker Parteien und Organisationen. Mit ihrer Hilfe sollen sich die Arbeitsverhältnisse global verbessern lassen. Diese Hoffnung ist jedoch übertrieben.

In den neunziger Jahren wurde aus internationalen Gewerkschaftskreisen die Forderung an die WTO herangetragen, sie solle Handelsbeschränkungen gegen Länder zulassen, in denen gegen grundlegende ArbeitnehmerInnen-Rechte verstossen wird. Im Vordergrund standen dabei die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO): Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit, gleicher Lohn für Mann und Frau, Zulassung von Gewerkschaften und Kollektivverhandlungen u. a. Die WTO drängte sich als Adressatin solcher Forderungen auf, denn die Regierungen hatten – wenn auch aus anderen Gründen – ein Interesse an einer starken WTO. Die Wahrscheinlichkeit, dass Sozialklauseln Geltung verschafft würde, war in der WTO um einiges grösser als in der als «zahnlos» geltenden ILO. Gegen die Forderung von Sozialklauseln protestierten Regierungen ärmerer Länder. Sozialklauseln würden von den reichen Ländern des Nordens als ein protektionistisches Instrument missbraucht. Gegenwärtig scheint die Einführung von Sozialklausen in der WTO unrealistisch. Nach der Seattle-Konferenz 1999, an der das Thema Sozialklauseln erfolglos debattiert wurde, geht die Tendenz nunmehr in Richtung einer Delegation der Regulierung von Arbeitsnormen an die ILO. Der internationale Bund freier Gewerkschaften (ICFTU) hat die Forderungen nun revidiert. Gefordert wird neu die Einrichtung eines Ausschusses oder einer Arbeitsgruppe mit Beteiligung der ILO in der WTO, die sich mit Arbeitsnormen und sozialer Entwicklung befasst.

Aufwendige Durchsetzung ...
Doch selbst wenn Sozialklauseln ins WTO-Vertragswerk integriert würden, wäre damit hinsichtlich einer internationalen Regulierung der Arbeitsverhältnisse nur wenig bis nichts gewonnen. Einerseits enthalten diese Sozialklauseln nur absolute Minimalstandards. Anderseits ist die Durchsetzung dieser Sozialklauseln selbst wiederum ausgesprochen aufwendig. Die Streitschlichtung im Rahmen der WTO ist so organisiert, dass die WTO nicht von sich aus aktiv werden kann. Die Mitgliedsländer müssen klagen. Sind in einem Land X beispielsweise Gewerkschaften verboten, könnte die Schweizer Regierung mit Bezug auf die Sozialklauseln Verhandlungen darüber mit dem Land fordern. Werden sich die Schweiz und das Land X nicht einig, hat die Schweiz die Möglichkeit, bei der WTO die Bildung eines Schiedsgerichts (Panel) zu beantragen. Das Panel fällt einen Entscheid, der noch vom WTO-Schiedsgericht (Dispute Settlement Body) bestätigt werden muss. Land X muss nun dem Schiedsgericht mitteilen, wie es die Vertragsverletzung beseitigen will. Weigert sich Land X nach wie vor, Gewerkschaften zuzulassen, könnte die Schweizer Regierung wiederum ans Schiedsgericht gelangen und handelspolitische Vergeltungsmassnahmen wie Strafzölle verlangen.
Man sieht, die Durchsetzung von WTO-Recht ist aufwendig. Für den oben geschilderten Fall eines Gewerkschaftsverbots hiesse dies, dass linke Parteien und Organisationen beim Bundesrat Druck machen müssten, damit die Schweiz bei der WTO vorstellig wird. Ohne eine breit angelegte Kampagne dürfte der Bundesrat aber kaum dazu zu bewegen sein. In Anbetracht der bereits jetzt schon beschränkten politischen Ressourcen ist es daher wahrscheinlich, dass erst dann der Versuch unternommen wird, den Bundesrat ernsthaft unter Druck zu setzen, wenn Schweizer Eigeninteressen in grösserem Ausmass betroffen sind. Damit ist die Umsetzung von Sozialklauseln jedoch ausgesprochen selektiv. Sozialklauseln würden – wenn überhaupt – nur willkürlich durchgesetzt. Dies bedeutet auch, dass ihre präventive Wirkung wahrscheinlich schwach ausfallen dürfte.

... bescheidene Wirkung
Es stellt sich darüber hinaus die Frage, ob sich die Arbeitsbedingungen durch die Durchsetzung von Sozialklauseln überhaupt verbessern lassen. Ein Blick auf die ökonomische Realität in ärmeren Ländern lässt hier berechtigte Zweifel aufkommen. Die Konkurrenz zwischen wenig qualifizierten ArbeitnehmerInnen ist global so gross, dass die Arbeitsbedingungen wahrscheinlich immer wieder auf ein tiefes Niveau heruntergedrückt werden. Das hohe Angebot an wenig qualifizierten Arbeitskräften vor allem in ärmeren Ländern führt dazu, dass diesen Arbeitskräften – materialistisch betrachtet – gar nichts anderes übrig bleibt, als zu schlechten Bedingungen zu arbeiten. Diese Entwicklung dürfte vor allem auf zwei Ursachen zurückzuführen sein. Erstens hat sich das globale Wirtschaftswachstum seit den siebziger Jahren verlangsamt, sodass die Nachfrage nach Arbeitskräften gesunken ist. Zweitens hat sich die Einkommensschere zwischen den Ländern des Nordens und denjenigen des Südens weiter geöffnet.
Der Wirtschaftshistoriker Angus Maddison hat errechnet, dass das Wachstum des globalen Pro-Kopf-BIP im Zeitraum 1973 bis 2000 (1,45 Prozent) nur noch die Hälfte des über die Jahre 1950 bis 1973 (2,9 Prozent) erreichten Wertes betrug. Der Neoliberalismus, der in den siebziger Jahren den Nachkriegs-Keynesianismus ablöste, bremste mit restriktiver Geld- und Finanzpolitik das globale Wirtschaftswachstum. Die Realzinsen stiegen, die Einkommens- und Vermögensverteilung wurde ungleicher, die Politik öffnete dem Kapital die Grenzen. Dieses geringere Wachstum drückte auf die Beschäftigungsentwicklung. Das Wirtschaftswachstum lag unter der Arbeitsproduktivität. Die Arbeitslosigkeit stieg.
Gleichzeitig wandelte sich die Entwicklungspolitik. Die Hauptausrichtung bestand neu aus einem Abbau der Handelsschranken. Die einheimischen Märkte sollten für ausländische Produkte geöffnet werden. Die Inlandproduktion wurde auf den Export ausgerichtet. Doch durch diese Marktöffnungen sind die ärmeren Länder heute in der Produktion von ressourcen- und arbeitsintensiven Produkten gefangen. Die Pro-Kopf-Einkommensdifferenz zwischen den reichsten und den ärmsten Ländern hat sich akzentuiert und betrug 1998 19:1 gegenüber 13:1 im Jahr 1973. Wie der aktuelle «Trade and Development Report» der Uno-Handelsorganisation Unctad zeigt, führen die ärmeren Länder in den Wertschöpfungsketten der multinationalen Unternehmen jene Produktionsschritte aus, für die nur geringe Qualifikationen erforderlich sind. Die Technologie beziehungsweise die technologieintensiven Vorprodukte werden aus reicheren Ländern importiert. Der Beitrag der armen Länder zum Produkt ist auf den am wenigsten knappen, schwächsten Faktor begrenzt, nämlich auf unqualifizierte Arbeit. Die Erträge der knappen, aber international mobilen Faktoren wie Kapital, Management und Know-how gehen hingegen an die ausländischen EigentümerInnen der Unternehmen. Aufgrund der geringen Wertschöpfung verbleiben wenig Ressourcen in diesen Ländern, sodass dort kaum Kapital gebildet werden kann.
Da die Marktzutrittskosten hoch sind und die Unternehmen der Entwicklungsländer nicht über das notwendige Kapital verfügen, werden technologieintensive Produkte und Produktteile von oligopolistischen Produzenten aus dem Norden gefertigt, welche sich weniger über den Preis als vielmehr über Qualität, Design, Marketing, Produktdifferenzierung konkurrenzieren. Auf den Märkten für arbeitsintensiv hergestellte Produkte sowie Rohstoffe herrscht hingegen Wettbewerb. Die Preise sind unter permanentem Druck. Das grosse Arbeitskräfteangebot erlaubt jedoch den Unternehmen, den Preisdruck auf die Arbeitskräfte zu überwälzen. Die Löhne sinken. Der Wettbewerb zwischen einzelnen Unternehmen artet aus zum Wettbewerb zwischen den Arbeitskräften in verschiedenen Ländern. Diese Entwicklung droht sich weiter zuzuspitzen. Denn mit einer steigenden Zahl von wirtschaftlich schwachen Ländern, welche eine industrielle Exportstrategie mit wenig qualifizierter Arbeit verfolgen, geraten auch die Schwellenländer in Südamerika und Südostasien unter Druck.

Entwicklungspolitische Alternativen
Die Unctad kommt deshalb zum Schluss: Die zentrale Frage der Entwicklungspolitik ist, wie die ärmeren Länder den Wertschöpfungsanteil ihrer Exporte erhöhen können oder wie sie von der Rohstoffproduktion wegkommen. Sie müssen versuchen, wertschöpfungsintensivere Produktionsschritte im eigenen Land anzusiedeln. Strategien sind: eine schnellere Expansion heimischer Märkte und ein technologisches «Upgrading» sowie einen klugen Umgang mit Direktinvestitionen – wie zum Beispiel der Verzicht auf ein gegenseitiges Unterbieten bei der Standortpolitik. Eine weitere Entschuldung dieser Länder ist notwendig, um Mittel für Bildung, öffentliche Infrastruktur, Gesundheitspolitik etcetera freizubekommen. Ergänzend dazu müssen die reichen Länder ihre Grenzen für die Produkte der ärmeren Länder weiter öffnen.
Für die reichen Länder bringt dies natürlich Anpassungskosten mit sich. Das langsamere Wirtschaftswachstum mit der damit verbundenen höheren Arbeitslosigkeit hat jedoch die Bereitschaft vor allem der weniger qualifizierten Arbeitskräfte in diesen Ländern verringert, weitere Konzessionen an eine Öffnung der Grenzen für ausländische (Konkurrenz-)Produkte zu machen. Die Folgen müssen deshalb sozial- und arbeitsmarktpolitisch grosszügig aufgefangen werden.
Nach Auffassung des bekannten Ökonomen Dani Rodrik soll bei der Entwicklungspolitik auch die WTO in die Pflicht genommen werden. Die WTO ist heute eine Institution, in der Marktzutritte verhandelt werden und in der die Interessen der Exporteure und multinationalen Konzerne auf diejenigen der binnenwirtschaftlichen AkteurInnen (vor allem der Arbeitskräfte) prallen. Künftig soll sie, sagt Rodrik, jedoch getreu der Präambel des WTO-Vertrags «auf die Erhöhung des Lebensstandards, auf die Verwirklichung der Vollbeschäftigung (…) den Schutz und die Erhaltung der Umwelt» ausgerichtet sein. Nach Rodrik braucht die WTO eine Entwicklungsperspektive. Die zentrale Fragestellung darf künftig nicht mehr sein, ob eine politische Regelung den Handel maximal begünstigt, sondern ob die betreffenden Länder dadurch ihre Möglichkeiten bei der Armutsbekämpfung voll ausschöpfen können. Also weg von der Maxime der global für Waren und Kapital offenen Grenzen hin zu länderspezifischen Regelungen mit einem jeweils unterschiedlichen Grad an Offenheit.
In dieser Lesart ist die WTO nicht mehr diejenige Institution, die nationale institutionelle Verschiedenheiten harmonisiert oder einebnet, sondern bildet sie die Schnittstelle zwischen unterschiedlichen politischen Systemen und koordiniert diese entwicklungspolitisch. Damit würde die WTO-Politik in den Dienst der Entwicklungspolitik und somit der Verbesserung der globalen Arbeitsverhältnisse gestellt. Linke Parteien und Gruppierungen tun deshalb nichts Dummes, wenn sie entwicklungspolitische Forderungen anstelle von Sozialklauseln zuoberst auf ihren Forderungskatalog setzen – sofern sie dies noch nicht getan haben. Die Sozialklauseln sind gegenwärtig in Anbetracht ihrer bescheidenen Wirkung politisch zu teuer. Sollten sie künftig billiger zu haben sein, heisst dies natürlich nicht, dass die Linke dann nicht zuschlagen soll.