WOZ Die Wochenzeitung - Gentechnologie

Die Welthandelsorganisation (WTO) wacht über die weltweite Freiheit des Handels. Ein WTO-Mitglied kann von einem anderen WTO-Mitglied eingeklagt werden, wenn es die Freihandelsverträge verletzt. Manchmal aber verlangen andere Komponenten des internationalen Rechts, den Handel einzuschränken, wenn dieser ökologische, gesundheitliche oder soziale Risiken birgt. Wann aber ist ein Risiko zu gross? Und wie kann mit den Widersprüchen zwischen den unterschiedlichen Bestimmungen umgegangen werden? Ein Team aus Rechts- und PolitikwissenschaftlerInnen der Universität Genf hat sich zum Ziel gesetzt, am Beispiel des Handels mit Produkten, die genveränderte Organismen (GVO) enthalten, Lösungen aufzuzeigen. Die Arbeit soll im kommenden Juni abgeschlossen sein.

Welche internationalen Verträge kommen beim Handel mit GVO-Produkten zum Tragen?

Anne Petitpierre: Es gibt verschiedene Abkommen, die den Handel regulieren. Diese widersprechen sich teilweise. Die WTO will in erster Linie den Handel erleichtern. Wir interessieren uns darüber hinaus vor allem für das Cartagena-Protokoll (s. unten) zum Schutz der biologischen Vielfalt, das auch Bestimmungen zum Umgang mit GVO enthält. Dieses trat am 11. September 2003 in Kraft. Bis jetzt haben es ungefähr siebzig Staaten, darunter die Schweiz, ratifiziert. Es will auch den Handel einschränken, falls aus gesundheitlichen oder ökologischen Gründen notwendig. Uns interessiert, inwieweit das Cartagena-Protokoll eine Möglichkeit sein kann, im internationalen Handelsrecht Bestimmungen zum Schutz der Biodiversität umzusetzen.

Die WTO geht davon aus, dass man zuerst beweisen muss, dass ein Handelsgut gefährlich ist, bevor man den Handel damit einschränken kann?

Petitpierre: In der Regel ja - jedenfalls wurden die Verträge bislang so interpretiert. Es gibt unterschiedliche Prinzipien zur Evaluation der Risiken. Das so genannte Vorsorgeprinzip ist in den WTO-Verträgen explizit nicht enthalten, implizit im Artikel 5.7 des WTO-Abkommens über Hygienestandards und Artenreinheit (Sanitary and Phytosanitary Measures [SPS] Agreement). Vorsorgeprinzip bedeutet: Man muss nicht beweisen, dass etwas gefährlich ist, sondern man handelt bereits dann, wenn man annehmen muss, dass etwas ein Risiko birgt. Aber das SPS-Abkommen sieht nur Handelsbeschränkungen von beschränkter Dauer vor.

Wie das Moratorium, das die EU 1998 gegen den Import von GVO-Produkten erlassen hat?

Petitpierre: Das ist nicht unbedingt dasselbe. Die in SPS-Artikel 5.7 vorgesehenen Beschränkungen enthalten die Verpflichtung, die Risiken weiterzuerforschen. Das ist bei einem Moratorium nicht zwingend so.

Werden in den Verträgen der WTO GVO-Produkte genannt?

Petitpierre: Nein. Einige JuristInnen meinen, das SPS-Abkommen betreffe auch GVO, doch das ist strittig. Das SPS-Abkommen betrifft eher Gifte wie Herbizide oder Pestizide und Ähnliches. Und wenn es auf die GVO angewandt werden könnte, so würde es nur gesundheitliche Risiken betreffen - nicht ökologische oder soziale.

Gibt es Beispiele, in denen dieses Abkommen zum Tragen kam?

Petitpierre: Die EU hat den Import von Fleisch hormonbehandelter Tiere verboten, die USA und Kanada haben gegen dieses Verbot geklagt. Es wurde diskutiert, ob dies ein SPS-Fall sei. Die USA und Kanada sagten: Wir haben Beweise, dass solches Fleisch nicht gesundheitsgefährdend ist. Die EU demgegenüber konnte keine Beweise für das Gegenteil vorweisen. Sie sagte lediglich: Wir haben ExpertInnen, die glauben, solches Fleisch könne gefährlich sein. Die EU erliess das Verbot aufgrund des Vorsorgeprinzips. Das WTO-Gericht folgte den Klägern, die Beweise verlangten. Nun kann man aber in der Regel nicht sagen: Da besteht absolut kein Risiko oder ein hundertprozentiges. Es gibt im Vorsorgeprinzip keine Richtlinien, die festlegen: Bei einem Risiko von so und so viel Prozent muss oder darf gehandelt werden.

Das Cartagena-Protokoll schafft für die GVO-Produkte Richtlinien. Was geschieht, wenn diese den WTO-Regeln widersprechen? Gibt es im internationalen Recht eine Hierarchie - wie in der Schweiz, wo im Konfliktfall Bundesrecht kantonales Recht bricht?

Petitpierre: Nein. Die Beziehung zwischen WTO-Recht und dem restlichen internationalen Recht ist nicht definiert.

Makane Mbengue: Die WTO hat die Tendenz zu sagen: Was nicht in unseren Verträgen steht, existiert nicht. Die Idee, dass sich die unterschiedlichen Regelungen gegenseitig stützen sollen, muss stärker werden. Wir müssen versuchen, eine Harmonisierung des internationalen Rechts zu erreichen.
Es gibt eine formelle Zuständigkeitsgrenze für die WTO, aber natürlich stehen die WTO-Regeln nicht im luftleeren Raum.

Können Sie einen Beispielfall nennen?

Mbengue: Die USA verboten den Import von Crevetten aus einigen Ländern Ostasiens, weil sich in den Netzen sehr viele Schildkröten verfangen. Die Produzentenländer klagten. Die USA beriefen sich auf das Cites-Artenschutzabkommen, das nicht Teil des WTO-Vertragswerks ist.

Und das WTO-Gericht ist auf diese Argumentation eingegangen?

Mbengue: In einem gewissen Sinne, ja. Die WTO wandte das WTO-fremde Cites-Abkommen zwar nicht an, aber sie zog es bei, um die WTO-Regelungen zu interpretieren. Man hat also die WTO-Bestimmungen im Sinne anderer Verträge interpretiert. Das ist gemeint, wenn man sagt, die Regelungen sollen sich gegenseitig stützen.

Könnte das Cartagena-Protokoll auch in diesem Sinne Einfluss nehmen?

Mbengue: Warum nicht! Die Crevetten-Affäre hat eine Tür geöffnet. Hier muss aber noch eine grosse Interpretationsarbeit geleistet werden.

Petitpierre: Die Interpretation wird von Fall zu Fall stattfinden. Man könnte argumentieren: Wer im Geist des Cartagena-Abkommens handelt, handelt richtig. Das könnte das strikte Prinzip der Beweispflicht für Risiken etwas aufweichen. Doch nicht alle WTO-Mitglieder haben das Cartagena-Protokoll unterzeichnet.

Mbengue: Das ist das grosse Problem. Die USA haben nicht unterzeichnet. Es ist offen, was geschieht, wenn zwei WTO-Mitglieder sich streiten, deren eines das Cartagena-Protokoll ratifiziert hat, das andere nicht.

Gab es vor der WTO schon Streitereien wegen GVO-Produkten?

Mbengue: Es gab einige kleinere Fälle. Diese wurden aber immer durch «aussergerichtliche» Vergleiche geregelt. Die entsprechenden Dokumente sind deshalb nicht öffentlich.

Petitpierre: Wir RechtswissenschaftlerInnen hoffen immer, dass es zum «Krieg» kommt: Dann werden die Dokumente bekannt, es gibt einen Präzedenzfall.

Mbengue: Es gab auch den Fall, dass Sambia 2003 kein GVO-Getreide als Entwicklungshilfe akzeptieren wollte. Das ist aber ein bisschen etwas anderes, denn Hilfe darf man ablehnen - obwohl die USA das auch nicht gern gesehen haben.

Und das EU-Moratorium?

Petitpierre: Da gibt es einen Vorkonflikt. Die USA haben, im Verbund mit den grossen Gentechbefürwortern wie Argentinien oder Australien, eine WTO-Verhandlung über das Moratorium verlangt. Sie haben die Forderung aber sistiert, da innerhalb der EU noch verhandelt wird. Es haben auch EU-intern eigenartige Entscheidungsprozesse stattgefunden. Wenn ein Mitgliedsland ein Produkt für unbedenklich erklärt und kein anderes Mitglied gegen den Entscheid rekurriert, ist dieser für die ganze EU gültig. So ist das mit transgenem Mais geschehen, den Frankreich für problemlos hielt. Dagegen hat Greenpeace in Frankreich erfolgreich protestiert, und die Franzosen wollten ihren Entscheid ändern. Nun hiess es aber aus Brüssel: Geht nicht mehr. Mit dem Moratorium wurden solche komplizierten Prozesse auf Eis gelegt.

Konsultieren die PolitikerInnen, die das internationale Recht schaffen, Forschungsarbeiten wie die Ihre?

Petitpierre: Wir JuristInnen sind es gewohnt, Dinge zu schreiben, die nur Juristen interessieren ... (lacht). Wir versuchen, Wege aufzuzeigen, die gangbar sind, und hoffen, dass diese zur Kenntnis genommen werden.

Sie sind in runden Tischen engagiert, an denen verschiedene Organisationen der Uno-Familie, regierungsunabhängige Organisationen, die OECD und auch die WTO beteiligt sind.

Petitpierre: Das sind informelle ExpertInnenmeetings in kleinem Kreis.

Mbengue: Es kommen an diesen Gesprächen unterschiedliche Haltungen zum Ausdruck. Die Leute der Uno-Handels- und Entwicklungsorganisation (Unctad) beispielsweise sind etwas vorsichtiger als die WTO-Leute. Als Uno-Organisation hat die Unctad immer stärker das Ganze des internationalen Rechts im Auge als die WTO, die keine Uno-Organisation ist.

Sind denn solche Entscheide, wie sie von der WTO gefällt werden, überhaupt juristische Entscheide - und nicht viel eher politische?

Petitpierre: Wir hoffen, die Politiker nehmen zur Kenntnis, was wir Juristen sagen ... Im internationalen Recht spielt die Politik eine grössere Rolle als im nationalen.

Cartagena-Protokoll

Das Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit wurde am 29. Januar 2000 in Montreal von 130 Staaten verabschiedet. Es trat am 11. September 2003 in Kraft und ist damit rechtlich bindend.

Das Protokoll von Cartagena ist das erste völkerrechtliche Instrument, das sich gezielt mit Aspekten der Sicherheit von Umwelt und Gesundheit im Zusammenhang mit der Verwendung von GVO befasst. Es soll gewährleisten, dass die mit Hilfe der modernen Biotechnologie veränderten lebenden Organismen, die für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt eine Gefahr bilden können, sicher transportiert und genutzt werden.

Die internationale Regelung betrifft Lebensmittel und Landwirtschaftsprodukte, unabhängig davon, ob sie zur Ernährung oder Verarbeitung bestimmt sind.

Etwa 70 Staaten haben das Cartagena-Protokoll ratifiziert, die USA sind nicht darunter.

Anne Petitpierre ist Professorin für Handels- und Umweltrecht an der Universität Genf. Sie ist ausserdem Vizepräsidentin des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz und sass von 1977 bis 1985 für die FDP im Genfer Kantonsparlament.

Makane Moise Mbengue ist Assistent an der Rechtsfakultät der Universität Genf.

WOZ vom 19.02.2004

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