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Die Sparmassnahmen
Zum Schaden künftiger Generationen
Die nächsten Generationen nicht belasten - so werden die Sparpakete begründet. Doch die Argumentation ist nicht stichhaltig: Erst durch die Sparpakete droht ein dauerhafter Schaden.
Ungefähr 220 Milliarden Franken Schulden werden für die öffentlichen Haushalte in der Schweiz ausgewiesen. Wenn man bedenkt, dass die jährlichen Einkommen der Schweizer Bevölkerung insgesamt rund 450 Milliarden Franken betragen, klingt dies bedenklich. Damit lassen sich Sparmassnahmen rechtfertigen. Tatsächlich sind diese 220 Milliarden jedoch Bruttoschulden; es werden einfach Schulden addiert. Bund, Kantone und Gemeinden haben aber nicht nur Schulden, sie haben auch Vermögen in Form von Immobilien, Wertpapieren etc. Ein Hausbesitzer mit einer Hypothek von 500 000 Franken würde sich bedanken, wenn er als völlig überschuldet bezeichnet würde. Schliesslich hat er ein Haus, dessen Verkehrswert die Hypothekarschuld in der Regel deutlich übersteigt.
Wie hoch die Staatsschuld tatsächlich ist - also Bruttoschuld minus Vermögen - lässt sich nicht einfach sagen. Einerseits gibt es für die Vermögenswerte der Gemeinden keine Statistik. Anderseits ist die Bewertung der staatlichen Vermögen schwierig: Zu welchem Kurs wird eine Swisscom-Aktie verbucht? Welchen Wert haben Immobilien? In der Regel werden die staatlichen Vermögenswerte tief bewertet. Ein direkter, realistischer Vergleich von Bruttoschuld und Vermögen ist deshalb unmöglich. Doch besteht die Möglichkeit, Schulden und Vermögen indirekt zu vergleichen: Man kann die Schuldzinsen den Vermögenserträgen gegenüberstellen. Dabei zeigt sich, dass die Schuldzinsen und die Vermögenserträge in den letzten fünf Jahren - abgesehen von vorübergehenden Schwankungen - im Mittel gleich hoch waren. Den Schulden stehen entsprechende Vermögenswerte gegenüber. Die tatsächliche Staatsschuld ist netto gleich null. Nehmen wir das Beispiel Norwegen. Das Land unterhält eine Bruttoschuld in Höhe von rund dreissig Prozent des Bruttoinlandprodukts - wahrscheinlich, damit auf den Finanz- und Kapitalmärkten weiterhin Staatsobligationen kursieren. Denn netto weist der norwegische Staat ein hohes Vermögen auf. Die aus dem Ölverkauf akkumulierten Vermögenswerte übersteigen die Bruttoschuld bei weitem.
Falsche Fragestellung
Betrachtet man die einzelnen Schweizer Gebietskörperschaften Bund, Kantone und Gemeinden für sich, so haben die Gemeinden wahrscheinlich ein Nettovermögen, die Kantone weisen schätzungsweise gleich viele Schulden wie Vermögen auf. Der Bund hingegen ist nicht nur brutto, sondern auch netto verschuldet. Seiner Bruttoschuld von rund 130 Milliarden Franken steht ein ausgewiesenes Vermögen von rund 55 Milliarden gegenüber. Die Schuldzinsen übersteigen die Vermögenserträge. Besteht deswegen Sanierungsbedarf? Ist das eine Belastung für die kommenden Generationen? Der Ökonom und Nobelpreisträger Paul Samuelson schrieb in seinem Volkswirtschafts-Lehrbuch 1987: «Nein, wir brauchen uns wegen der Defizite [und der Verschuldung] per se nicht zu beunruhigen. Wir sollten uns vielmehr deswegen mit dem Haushaltsdefizit oder der Verschuldung auseinander setzen, weil sich daraus Konsequenzen für die Volkswirtschaft ergeben, sei dies nun in gutem oder in schlechtem Sinne.»
Oft wird der Staat mit einem Privathaushalt verglichen, der mittelfristig nicht mehr ausgeben kann, als er einnimmt. Dieser Vergleich hinkt jedoch nur schon deshalb, weil der Staat im Gegensatz zum Privathaushalt immer «fremdes» Geld ausgibt. Der Staat beschafft sich die Mittel bei den BürgerInnen entweder über Steuern oder Gebühren oder über Verschuldung in Form von Krediten. Nimmt der Staat beispielsweise heute einen Kredit auf, um, sagen wir mal, ein Beschäftigungsprogramm für ehemalige Kindersoldaten in Sierra Leone zu finanzieren, strecken ihm die BürgerInnen durch den Kauf von Staatsanleihen die erforderlichen Mittel vor. Soll die Staatsschuld später zurückgezahlt werden, sind entsprechende Steuereinnahmen notwendig. Diese Finanzströme zwischen Staat und BürgerInnen heben sich gegenseitig auf. Es entsteht grundsätzlich keine Mehrbelastung. Anders verhält es sich, wenn sich ein Staat im Ausland verschuldet, weil - wie etwa in Entwicklungsländern - die inländische Bevölkerung zu arm ist, um dem Staat Kredite zu gewähren. Dies ist vor allem dann problematisch, wenn der Auslandsverschuldung keine entsprechenden Vermögenswerte gegenüberstehen. Bei der Schweizer Volkswirtschaft mit ihrem hohen Auslandsvermögen und dem anhaltenden Kapitalexport ist dies natürlich nicht der Fall. Welche Verteilungswirkungen von der Staatsverschuldung ausgehen, kann nicht einfach beantwortet werden. Sie hängen vom Steuersystem, der Vermögensverteilung, der staatlichen Ausgabenstruktur, der Rolle der Staatstitel im Finanzsystem und so weiter ab. Sie dürfen aber nicht überbewertet werden.
Erdrückende Zinslast?
Wie schaut es aber aus, wenn die heutige Generation eine Verschuldung beschliesst, die Rückzahlung jedoch auf die Kinder und Kindeskinder verschiebt? Grundsätzlich spielt es keine Rolle, ob die heutige Generation ihr staatliches Beschäftigungsprogramm für Sierra Leone über Steuern oder über Kredite finanziert. Erhöht die heutige Generation ihre Steuern, um das Beschäftigungsprogramm zu finanzieren, fällt das Erbe der nachfolgenden Generation geringer aus. Wird über Kredit finanziert, erbt die kommende Generation zwar die Schuldscheine, gleichzeitig aber auch die Verpflichtung, die Schuld zu tilgen. Unter dem Strich ist der Unterschied null.
Teilweise berechtigt ist jedoch der Einwand, dass die Schuldenfinanzierung von Staatsausgaben Zinszahlungen nach sich zieht, die unter Umständen den staatlichen Handlungsspielraum einschränken können. Denn die SteuerzahlerInnen können ja eine Steuervermeidungsstrategie verfolgen - etwa indem sie in eine andere Gemeinde wechseln. Auf der Ebene des Bundes spielt der Wegzug von SteuerzahlerInnen jedoch keine so grosse Rolle (die Mieten in Monaco sind hoch); bedeutsamer ist da der Steuerwiderstand. Steuererhöhungen sind unter den gegenwärtigen Verhältnissen schwierig zu realisieren. Allerdings sind die Passivzinsen nach Abzug der Vermögenserträge beim Bund mit etwas über zwei Milliarden Franken oder rund fünf Prozent der Einnahmen nicht auf Besorgnis erregendem Niveau, wie wir weiter unten sehen werden.
Doch zurück zur Generationenbilanz. Für diese ist nicht entscheidend, ob der Staat seine Ausgaben über Steuern oder Kredite finanziert. Wichtig ist hingegen, für welche Aufgaben der Staat die Mittel verwendet. So hat das Samuelson auch gemeint, als er von den «Konsequenzen» schrieb, die sich aus der «Verschuldung ... für die Volkswirtschaft ergeben». Problematisch ist die Staatsverschuldung für die kommenden Generationen dann, wenn die heutige Generation mit ihren Ausgaben die Lebensqualität ihrer Kinder und Kindeskinder beeinträchtigt. Dies beispielsweise, wenn sich durch bestimmte Ausgaben irreversible Umweltschäden ergeben. Doch auch durch Sparmassnahmen kann dauerhafter Schaden entstehen, etwa wenn kurzfristige Sanierungsmassnahmen zu einem dauerhaften Abbau beim Service public führen.
Schuldenfinanzierung von Investitionen
Als Faustregel gilt, dass die Schuldenfinanzierung vor allem für Investitions-, nicht aber für Konsumausgaben infrage kommt, wobei die Unterscheidung zwischen Konsum und Investition schwer fallen kann: Sind etwa Bildungsausgaben Investitions- oder Konsumausgaben? Investitionen sollen bevorzugt werden, weil
• der Nutzen im Gegensatz zu den Konsumausgaben über mehrere Perioden anfällt, was eine etappenweise Finanzierung rechtfertigt,
• aufgrund der Kurzsichtigkeit der Politik die Investitionsausgaben im Gegensatz zu den Konsumausgaben eher auf die lange Bank geschoben werden (so beim Entlastungsprogramm des Bundes), sodass die Gefahr der Unterinvestition besteht,
• grosse Investitionsprojekte einmalige Ausgabenspitzen verursachen, die durch Kreditaufnahme geglättet werden können (Beispiel Neat).
Zudem muss sich der Staat in Zeiten der Rezession verschulden können, um die durch die Rezession verursachten Einnahmeausfälle nicht durch kurzsichtige Sparmassnahmen kompensieren zu müssen. Defizite in Rezessionen dürfen aber nicht mit einer antizyklischen Finanzpolitik verwechselt werden. Solange die Defizite so hoch sind, wie man dies aufgrund von rezessionsbedingten Mindereinnahmen erwarten kann, bedeutet dies, dass der Staat eine konjunkturneutrale Finanzpolitik verfolgt. Antizyklisch ist eine Finanzpolitik in einer Rezession erst dann, wenn die Defizite grösser sind, als dies aufgrund der Konjunkturlage zu erwarten wäre. Gemäss einer OECD-Studie war die Schweiz in der Vergangenheit meist weit von einer antizyklischen Finanzpolitik entfernt: Bund, Kantone und Gemeinden sind Weltmeister im Verstärken von konjunkturellen Schwankungen durch Sparmassnahmen in Rezessionen und Steuersenkungen sowie Ausgabensteigerungen im Aufschwung.
Kriterien einer nachhaltigen Finanzpolitik
Wie müsste eine nachhaltige Finanzpolitik aussehen? In der Finanzwissenschaft wird eine Finanzpolitik in der Regel dann als nachhaltig bezeichnet, wenn der Anteil der Staatsschulden am Bruttoinlandprodukt - die Schuldenquote - mittel- und langfristig stabil bleibt. Die Staatsschuld darf nicht aufgrund von Zinseszinseffekten explodieren, Ziel ist eine konstante Schuldenquote. Diese Idee liegt auch den so genannten Maastricht-Kriterien zugrunde. Kurzfristig soll sich die Staatsverschuldung aufgrund von konjunkturellen Schwankungen um diesen konstanten, mittel- und langfristigen Wert bewegen können. Man kann zeigen, dass ein Staatshaushalt finanzpolitisch nachhaltig ist, wenn das um Konjunktureffekte bereinigte Defizit gleich hoch ist wie die Schuldzinsen. Der Staat darf sich mittel- und langfristig im Umfang der Schuldzinsen neu verschulden. Für die Schweiz ist dieses Nachhaltigkeitskriterium erfüllt, wie ein Blick in die Daten der öffentlichen Finanzen zeigt. Es besteht grundsätzlich kein Sanierungsbedarf. Ab 1995 lagen die konjunkturbereinigten Defizite unter den Passivzinsen.
Die gesetzlichen Vorgaben für die Finanzpolitik sind hierzulande restriktiver als dieses Nachhaltigkeitskriterium. Statt eine Neuverschuldung in der Höhe der Schuldzinsen zuzulassen, müssen Bund, Kantone und Gemeinden ihren Haushalt in vielen Fällen mittelfristig ausgleichen. Über einen Konjunkturzyklus hinweg wird kein Defizit und kein Überschuss zugelassen - beim Bund ist das durch die so genannte Schuldenbremse so festgelegt.
Schlechte Prognosen
Das Jahr 2003 wird als Jahr grosser staatlicher Sparmassnahmen in die Schweizer Wirtschaftsgeschichte eingehen. Auf allen Ebenen wurden umfangreiche Ausgabenkürzungen beschlossen. Gemäss den Regierungen würden die Ausgaben den Einnahmen davonlaufen, sodass der gesetzlich geforderte, mittelfristige Haushaltsausgleich nicht mehr garantiert sei. Eine kritische Prüfung dieser Sparmassnahmen zeigt allerdings, dass der Sanierungsbedarf vielerorts deutlich geringer ist als von den Regierungen dargestellt. Zwar wurden in den letzten Jahren in einigen Kantonen aufgrund aufschwungsbedingt kräftig steigender Einnahmen Steuersenkungen beschlossen. Im Kanton Zürich beispielsweise wurden unter anderem der Steuerfuss gesenkt und die Erbschaftssteuer für direkte Nachkommen abgeschafft, was Mindereinnahmen zur Folge hatte. Dennoch schlossen die Kantone das Jahr 2002 - ein Rezessionsjahr mit einer Börsenbaisse - mit einem Überschuss ab. Die Defizite, aufgrund derer die Regierungen ihre Sparpakete geschnürt haben, finden sich erst in den Prognosen. Dabei ist die Prognose der Finanzentwicklung etwas, was die Kantonsregierungen nicht besonders gut beherrschen. Ihre Prognosen waren in der Vergangenheit zu pessimistisch. In den letzten fünf Jahren lagen die Einnahmeprognosen regelmässig um mehr als drei Milliarden Franken oder fünf Prozent unter den tatsächlichen Einnahmen, sodass anstelle der prognostizierten Defizite schliesslich ausgeglichene Ergebnisse oder sogar Überschüsse resultierten.
Ähnlich verhält es sich beim Bund. Noch im Oktober 2002 rechnete der Bundesrat fürs Jahr 2003 mit einem Überschuss von 58 Millionen Franken. Im Mai 2003 hingegen wurde die Prognose deutlich nach unten revidiert; für 2003 wird nun mit einem Defizit von deutlich über drei Milliarden Franken gerechnet. Diese Verschlechterung der Finanzsituation ist gemäss Einschätzung des Bundesrates nicht nur durch die schlechte Konjunktur bedingt, sondern ein dauerhaftes Phänomen. Der Einbruch bei den Einnahmen aus der Verrechnungssteuer und der Stempelabgabe im Jahr 2002 wurde also in die Zukunft fortgeschrieben. Doch ob der Einbruch bei den Steuereinnahmen des Bundes tatsächlich von Dauer ist, kann gemäss der Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich «zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht verlässlich beurteilt» werden. Der sich abzeichnende konjunkturelle Aufschwung und die Aufwärtstendenz auf den Aktienbörsen könnten die pessimistischen Einnahmeprognosen schnell in Frage stellen. Mit den Sparpaketen hätte man deshalb durchaus noch zuwarten können, zumindest so lange, bis klar ist, ob die Prognose eines dauerhaften Einbruchs bei den Einnahmen zutrifft oder nicht.
Dauerhafter Schaden beim Service public
Doch selbst wenn sich die pessimistischen Einnahmeprognosen als zutreffend erweisen sollten, wäre es unter dem Regime der Schuldenbremsen sinnvoller gewesen, gewisse Einnahmeerhöhungen wie beispielsweise die Einführung einer nationalen Erbschaftssteuer ins Auge zu fassen. Gleichzeitig hätten gezielte Sparmassnahmen etwa bei der Armee zu Wohlfahrtsgewinnen geführt. Stattdessen fahren die Bürgerlichen mit dem Rasenmäher über alle Aufgabenbereiche, mit dem Effekt, dass dauerhafter Schaden angerichtet wird: Sparen bei Bildung, Umwelt, Sozialwesen, öffentlichem Verkehr hat negative Auswirkungen auf künftige Generationen. Der Service public kann nachhaltig geschädigt werden, etwa indem der Leistungsabbau in den öffentlichen Spitälern zu einer verstärkten Abwanderung finanziell besser gestellter BürgerInnen in Privatspitäler nach sich zieht und die öffentlichen Spitäler so zu weiteren Abbauschritten gezwungen werden. Die Zürcher Regierung beispielsweise schreibt zu den geplanten kantonalen Sparmassnahmen im Spitalbereich: «Es besteht die Gefahr, dass Privat- und Halbprivatpatienten in Privatspitäler oder ausserkantonale Institutionen abwandern. Die Zufriedenheit der Bevölkerung mit der Gesundheitsversorgung und die Zufriedenheit des Gesundheitspersonals können sinken.» Die Sparmassnahmen des Bundes im öffentlichen Verkehr unterlaufen die Bestrebungen, die Mobilität umweltverträglicher zu gestalten. Die kantonalen VerkehrsdirektorInnen - übrigens nicht nur Linke - sind entsetzt über die Sparmassnahmen des Bundes: «Das vom Bund vorgelegte Sparprogramm greift die Substanz des schweizerischen Verkehrsnetzes an», schrieben sie in einer Stellungnahme. Die Sparmassnahmen verhindern eine nachhaltige Entwicklung. Unsere Kinder und Kindeskinder werden sich bedanken.
WOZ vom 25.03.2004
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Inhalt Dossier «WOZ Economique»
WOZ vom 25.03.2004
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