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Finanzpolitik in Deutschland

Politik im Hamsterrad

Jörg Huffschmid

Wie die deutsche Finanzpolitik die Wirtschaft lähmt, die Gesellschaft polarisiert - und den Schuldenberg dennoch nicht abträgt.

Die Finanzpolitik deutscher Bundesregierungen folgt seit gut zwanzig Jahren zwei zentralen Grundsätzen, aus denen sich ein dritter ergibt. Erstens sind die Steuern zu hoch und müssen gesenkt werden. Zweitens sind die Staatsschulden zu hoch und müssen abgebaut werden. Daraus folgt logischerweise drittens, dass auch die Staatsausgaben - zu hoch oder nicht - eingeschränkt werden müssen. Nebenbei ergibt sich noch eine vierte Perspektive: Wenn wegen der Kürzung der Staatsausgaben bestimmte öffentliche Leistungen entfallen, können sie über den Markt angeboten werden und eröffnen damit privaten Unternehmen neue Geschäftsperspektiven.

Zusammengenommen sind diese vier Punkte das neoliberale Programm der Finanzpolitik. Es ist auch unter der rot-grünen Bundesregierung - mit Ausnahme von fünf kurzen Monaten von November 1998 bis März 1999, in denen Oskar Lafontaine deutscher Finanzminister war - unverändertes Leitbild geblieben. Seine Begründung stützt sich auf populistisch und marktradikal vereinfachte Vorstellungen über wirtschaftliche Zusammenhänge und Wirkungsmechanismen, die dieser Ideologie zugrunde liegen. Sie lauten wie folgt:
• Steuern: Die übergrosse Belastung der BürgerInnen und Unternehmen mit Steuern behindert die Wirtschaft auf doppelte Weise: Zum einen schmälert sie die Nettoeinkommen und damit die Konsumkraft der Menschen. Wenn die Steuern gesenkt werden, bleibt den Menschen netto mehr Geld von ihren Einkommen übrig. Dieses Zusatzeinkommen werden sie ausgeben und so die Wirtschaft ankurbeln. Zum anderen gefährdet eine übermässige Gewinnbesteuerung den Wirtschaftsstandort Deutschland. Sie veranlasst Unternehmen, ihre Produktion in Länder zu verlagern, in denen die Steuern niedriger sind. Werden die Gewinnsteuern dagegen gesenkt, bedeutet dies einen Standortvorteil, der diese Unternehmen im Land halten und zusätzliche anlocken wird. Gedacht, getan: Seit 1999 ist der Satz für die Körperschaftssteuer (die Gewinnsteuer für Kapitalgesellschaften) in Deutschland in zwei Schritten von 45 Prozent auf 25 Prozent gesenkt worden. Er liegt damit jetzt an vorletzter Stelle in der Europäischen Union (EU). Überdies wurden zahlreiche Möglichkeiten geschaffen, Gewinne mit früheren Verlusten oder erwarteten Verlusten in der Zukunft zu verrechnen und so der Besteuerung zu entziehen. Bei der Einkommenssteuer wurden in mehreren Schritten die steuerfreie Zone von 6322 Euro (1998) auf 7664 Euro (2004) erhöht, der Eingangssteuersatz von 25,9 Prozent auf jetzt 16 Prozent (ab 2005: 15 Prozent) und der Spitzensteuersatz von 53 Prozent auf 45 Prozent (ab 2005: 42 Prozent) gesenkt. Umfangreiche Entlastungen also, deren Gesamtumfang sich auf über 100 Milliarden Euro beläuft.
• Staatsschulden: Sie sind aus Gründen der Fürsorge für Kinder und Enkel abzulehnen. Es ist ein Zeichen ungesunder und letztlich unverantwortlicher Haushaltsführung, wenn Staaten Geld ausgeben, das sie gar nicht haben und die nachfolgenden Generationen mit der Zins- und Rückzahlung belasten. Überdies gefährdet das staatliche Schuldenmachen die Preisstabilität und führt zur Inflation. Die Verminderung und Beschränkung öffentlicher Defizite ist Ende 1991 auf dem Gipfeltreffen der EU in Maastricht als wesentliche Bedingung für den Beitritt zur Europäischen Währungsunion festgelegt worden. Fünfeinhalb Jahre später wurde die Schraube auf dem Gipfel von Amsterdam noch einmal fester angezogen. Der dort beschlossene Stabilitäts- und Wachstumspakt verpflichtet die Mitgliedsländer der EU dazu, «ausgeglichene oder einen Überschuss ausweisende» öffentliche Haushalte anzustreben. Die Mitglieder der Währungsunion müssen in jährlichen Stabilitätsprogrammen darlegen, wie und bis wann sie den Haushaltsausgleich erreichen können. Der EU-Vertrag sieht Strafen vor, wenn ein Land über längere Zeit die Höchstgrenzen für öffentliche Defizite überschreitet. Die Verantwortung für diese Politik sollte allerdings nicht auf die EU geschoben werden. Sie liegt im Wesentlichen bei Deutschland. In Maastricht wären die engen Defizitbeschränkungen ohne massiven Druck der Deutschen Bundesbank ebenso wenig zustande gekommen wie ihre Verschärfungen in Amsterdam ohne den Vorschlag und die Durchsetzungsmacht des damaligen deutschen Finanzministers Theo Waigel.
• Die Kürzungen der öffentlichen Ausgaben, die verfügt wurden, um den Vorgaben einer in diesem Sinne gesunden Haushaltspolitik zu entsprechen, waren massiv, und ihre Verteilung auf einzelne Gruppen der Gesellschaft war ausserordentlich einseitig. Das grösste «Sparpaket», das der deutsche Finanzminister im Jahre 1999 auflegte, sah Kürzungen gegenüber den bis dahin geltenden Planungen für die Zeit von 2000 bis 2003 in Höhe von 34 Milliarden Euro vor. Vier Fünftel davon betrafen Sozialausgaben, der überwiegende Rest öffentliche Investitionen in die Infrastruktur. Seitdem ist kein Jahr vergangen, in dem nicht zusätzliche Streichungen und Kürzungen öffentlicher Ausgaben verfügt worden sind: für die Unterstützung Arbeitsloser und Armer, für die Gesundheitspolitik, für die Renten, die Bildung, Kultur und so weiter.

Das Gegenteil erreicht

Die Ergebnisse dieser Steuersenkungs- und Ausgabenkürzungspolitik waren niederschmetternd. Die steuerliche Entlastung der Unternehmensgewinne hat die privaten Investitionen nicht belebt, sie hat nicht einmal ihren deutlichen Rückgang seit 2001 aufgehalten. Ihre Hauptwirkung bestand darin, dass die Steuerzahlungen der Unternehmen drastisch gefallen sind. Im Jahr 2001 sind sie sogar negativ geworden. Die Unternehmen erhielten vom Staat mehr Körperschaftssteuern zurück, als sie zahlten. Dieser plötzliche Steuerausfall hat zahlreiche Städte und Gemeinden in Deutschland an den Rand des Ruins getrieben und zu massiven Kürzungen ihrer Ausgaben gezwungen: Sie mussten Kindergärten, Theater, Beratungsstellen und Sporteinrichtungen schliessen und die öffentlichen Investitionen auf einen Tiefststand herunterfahren. Letzteres hat kurzfristig und unmittelbar insbesondere der deutschen Bauwirtschaft einen massiven Einbruch beschert. Mittelfristig wird es die Infrastruktur und damit die Grundlage der deutschen Wirtschaft dauerhaft beschädigen.

Auch die Senkung der Einkommenssteuer hat nichts gebracht ausser Steuerausfällen und Ungerechtigkeiten. Die Entlastungen bei einem/einer Ledigen mit einem Jahresbruttoeinkommen von 30000 Euro beträgt 645 Euro im Jahr oder 2,2 Prozent des Einkommens. Bei einem Einkommen von einer Million Euro dagegen ist das Steuergeschenk mit 66504 Euro nicht nur absolut grösser, sondern mit 6,7 Prozent des Bruttoeinkommens auch relativ dreimal so hoch. Volkswirtschaftlich hat diese Steuersenkung entgegen den Erwartungen des Finanzministers keine Belebung des privaten Verbrauchs bewirkt. Bei den oberen Einkommensgruppen war ohnehin nicht zu erwarten, dass sie noch mehr Gelder für Konsumgüter ausgeben, wenn die Steuern sinken. Sie stecken das zusätzliche Geld vielmehr in Finanzanlagen und vermehren damit den unproduktiven Kapitalüberschuss, der reife Volkswirtschaften kennzeichnet. Mehr Verbrauchsausgaben als Folge niedrigerer Steuern sind üblicherweise nur bei den unteren Einkommensgruppen zu beobachten, die ihr gesamtes Einkommen ausgeben müssen, um ihren Lebensunterhalt zu finanzieren.

Aber auch hier hat die Steuersenkung dieses Mal aus zwei Gründen nicht in der erhofften Richtung gewirkt: Erstens müssen die Menschen jetzt mehr Geld für Leistungen ausgeben, die vorher öffentlich erbracht worden waren. Für zusätzliche Konsumausgaben bleibt da in der Regel nichts übrig. Zweitens haben die Kürzungen und Privatisierungen bei den Systemen der sozialen Sicherheit - vor allem die «Reformen» der Alterssicherung und der Gesundheitsfürsorge - zu einer grossen Verunsicherung über die zukünftige Entwicklung geführt. Daher geben die Menschen zusätzliches Einkommen nicht aus, wenn es nicht unbedingt notwendig ist, sondern legen es als Notgroschen zurück. Die Sparquote privater Haushalte ist innerhalb dreier Jahre von 9,8 Prozent auf 10,9 Prozent ihres verfügbaren Einkommens gestiegen. Der Silvesterappell des deutschen Bundeskanzlers an die BürgerInnen, im neuen Jahr die Konjunktur doch bitte durch mehr Konsum anzukurbeln, wirkt vor diesem Hintergrund bemerkenswert weltfremd. Manche haben ihn allerdings auch als zynischen Scherz verstanden.

Kontraproduktiv und unsozial

Die Ergebnisse der deutschen Finanzpolitik in den letzten fünf Jahren waren ökonomisch kontraproduktiv, ungerecht und unsozial:
• Die Kombination von Steuersenkungen und Ausgabenkürzungen hat die deutsche Wirtschaft nicht belebt, sondern zur weiteren Wachstumsschwäche mit höherer Arbeitslosigkeit beigetragen. Das Wirtschaftswachstum ist seit 2000 in jedem Jahr zurückgegangen und im 2003 sogar negativ (-0,1 Prozent) geworden. Die Arbeitslosigkeit lag Ende 2003 höher als zu Beginn der Amtszeit der rot-grünen Bundesregierung.
• Die Politik hat die wirtschaftliche und soziale Lage einer wachsenden Zahl von Menschen deutlich verschlechtert, die wegen Arbeitslosigkeit, Krankheit oder niedriger Löhne in Armut leben und auf öffentliche Unterstützung angewiesen sind.
• Sie hat nicht einmal zum Abbau der Staatsverschuldung geführt: Die Löcher in den öffentlichen Haushalten sind in den ersten Jahren dieses Jahrzehnts nicht kleiner, sondern grösser geworden. Im vergangenen Jahr hat die Neuverschuldung mit 3,9 Prozent des Bruttoinlandsproduktes zum dritten Mal hintereinander die von der EU gesetzte Grenze von 3 Prozent überschritten. (Nebenbei: Dieses hohe Defizit hat entgegen den Behauptungen neoliberaler ÖkonomInnen keineswegs zu einer höheren Inflationsrate geführt.) Dieser Misserfolg seiner Politik erbittert Hans Eichel, den deutschen Finanzminister, der sich gern als Mustermann für solide Haushaltspolitik präsentiert, ganz besonders. Er hat fast fünf Jahre lang alles getan, was von ihm gefordert wurde, und das Ergebnis war das Gegenteil dessen, was er versprochen und möglicherweise selbst erwartet hatte. Fünf Jahre Hamsterrad getreten und doch nicht vorangekommen! Der offensichtliche Scherbenhaufen seiner Politik veranlasst den Finanzminister allerdings nicht dazu, deren Kurs kritisch zu überprüfen. Sein Motto ist: Die Politik war und ist richtig. Dass sie nicht erfolgreich war, haben andere zu verantworten. Aus dieser trotzigen Selbstgerechtigkeit heraus hat er auch mit massivem Druck verhindert, dass die eigentlich fälligen Strafen von Seiten der EU auch tatsächlich verhängt wurden.
Die Ursachen für das Scheitern deutscher Finanzpolitik liegen jedoch nicht beim Rest der Welt, sondern in ihren grundsätzlichen Konstruktionsfehlern. Ihre prinzipiellen und für alle Situationen ausgegebenen Leitlinien - Steuersenkung, Haushaltsausgleich, Ausgabenkürzung - sind falsch, weil sie die volkswirtschaftlichen und sozialen Rückwirkungen einer solchen Politik verkennen. Die volkswirtschaftlichen Wirkungen bestehen darin, dass staatliche Sparpolitik zur Unzeit Wachstum und Beschäftigung bremst und daher die öffentlichen Defizite nicht verringert, sondern - wegen der niedrigeren Steuereinnahmen und höheren Inanspruchnahme öffentlicher Unterstützungsleistungen - vergrössert. Die negativen sozialen Folgen sind höhere Arbeitslosigkeit und schärfere Polarisierung der Gesellschaft.

Drei Lehren

Aus der verfehlten deutschen Finanzpolitik lassen sich drei Lehren ziehen:
Erstens: Nicht die Steuerfrage darf Massstab für die Staatsausgaben sein - der politische Weg muss umgekehrt verlaufen. Ausgangspunkt für eine vernünftige Finanzpolitik sollte die Feststellung der staatlichen Aufgaben sein. Dazu gehört zum einen die Entscheidung darüber, welche Güter und Dienstleistungen die Gesellschaft als öffentliche Güter (Bildung, Gesundheit, Verkehrseinrichtungen, kommunale Dienstleistungen usw.) allen zur Verfügung stellen will, sodass niemand - unabhängig von Status und Einkommen - vom Zugang zu diesen Gütern ausgeschlossen wird. Zu den staatlichen Aufgaben sollte es überdies gehören, für eine reibungslose wirtschaftliche Entwicklung und dafür zu sorgen, dass alle eine vernünftige und ordentlich bezahlte Arbeit haben und dass die sozialen Gegensätze nicht zu gross werden. Was das im Einzelnen bedeutet, darüber muss in einem demokratischen Prozess politisch diskutiert und entschieden werden. Aus diesen Entscheidungen über öffentliche Aufgaben ergibt sich dann ein Bedarf für öffentliche Ausgaben, der durch Steuern gedeckt werden muss.
Zweitens: Bei der Besteuerung ist darauf zu achten, dass sie die finanziellen Lasten für die Erhaltung des Gemeinwesens fair und gerecht auf die Mitglieder und Unternehmen der Gesellschaft verteilt. Massstäbe hierfür sind für einzelne Personen ihre finanzielle Leistungsfähigkeit: Sie steigt überproportional im Vergleich zum Einkommen, weil mit wachsendem Einkommen der Überschuss über das hinaus, was die Menschen zum Leben brauchen, grösser wird. Dies ist die Grundlage für eine progressive Einkommenssteuer und eine Besteuerung des Vermögens. Für Unternehmen kann die finanzielle Leistungsfähigkeit an ihrem Gewinn gemessen werden. Die Forderung nach Steuersenkungen als Generallinie der Politik ist deshalb kontraproduktiv, weil ihre Umsetzung zu Störungen der wirtschaftlichen Entwicklung und zur sozialen Polarisierung und Destabilisierung führt. Steuersenkungen sind nur dann sinnvoll, wenn die staatlichen Aufgaben zu geringeren Kosten erfüllt werden können. Steuerhinterziehung und Steuerflucht sind asozial und untergraben den Zusammenhalt einer Gesellschaft, der sich nicht zuletzt auf das Gefühl gründet, dass die Belastungen gerecht verteilt sind. Dass dies vielfach nicht gewährleistet ist, liegt nicht daran, dass der Staat nicht in der Lage wäre, eine gerechte Besteuerung auch durchzusetzen - zum Beispiel durch eine Einschränkung des Bankgeheimnisses und eine Besteuerung der Kapitalverlagerung -, sondern es liegt am mangelnden politischen Willen.
Drittens: Angesichts der Unsicherheiten und möglicher Störungen der wirtschaftlichen Entwicklung muss der Staat schnell reagieren können und dazu über die erforderlichen finanziellen Handlungsspielräume verfügen. Hierbei spielt die Staatsverschuldung eine wesentliche Rolle. Sie sollte daher nicht durch ein fundamentalistisches Dogma des notwendigen Haushaltsausgleichs verhindert oder künstlich beschränkt werden. Der Einsatz defizitfinanzierter Staatsausgaben zur Stabilisierung der Konjunktur und Verbesserung der Infrastruktur bedeutet keine Geldverschwendung auf Kosten und zu Lasten von Kindern und Enkeln. Er bewirkt vielmehr, dass die Beschäftigungs- und Einkommenschancen für die Kinder steigen und die durch gute Bildungssysteme, Verkehrseinrichtungen und eine sichere Energieversorgung getragene wirtschaftliche und soziale Leistungsfähigkeit der Wirtschaft für die Enkel gestärkt wird. Gut ausgebildete Menschen und eine intakte Infrastruktur sind die Grundlage für tragfähige wirtschaftliche Entwicklung und hohe Beschäftigung. Wenn beides durch energische Finanzpolitik erreicht wird, steigen die Steuereinnahmen, und der Bedarf an Unterstützungsleistungen sinkt, weil weniger Menschen arm und arbeitslos sind. Dann werden die reichlich fliessenden Steuereinnahmen ausreichen, um die ungekürzten öffentlichen Ausgaben zu finanzieren. Das Haushaltsdefizit wird verschwinden - ganz ohne immer schnelleres, aber dennoch vergebliches Hecheln im Hamsterrad.

WOZ vom 25.03.2004

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