Bau- und Zonenordnung : Die Stadt verändern

Zürich, das ist auch eine Chiffre für knappen Wohnraum. Omnipräsente Baugespanne und Kräne lassen stets befürchten, dass das Wohnen noch teurer wird in dieser schon jetzt teuersten Stadt der Schweiz. Vielleicht nirgends ist die Stadtplanung deshalb politisch so umstritten wie hier, die Frage also, wo, wie und was gebaut wird.

Das wohl einflussreichste Instrument dazu heisst Bau- und Zonenordnung (BZO). Seit letzter Woche gibt es eine revidierte BZO beziehungsweise einen Entwurf dazu. Als Stadtpräsidentin Corine Mauch vor die Medien trat und die Revision vorstellte, sprach sie unbescheiden von einem «Meilenstein». Es ist vor allem ein Brocken: Über 500 Seiten umfasst der Erläuterungsbericht dazu. Mit der Reform sollen die politischen Aufträge der letzten Jahre umgesetzt werden bezüglich Wohnraum, Biodiversität oder Baukultur.

Einer der zentralen Punkte sind die sogenannten Aufzonungen: Insbesondere im Westen und im Norden Zürichs hat die Stadt Gebiete definiert, in denen Eigentümer:innen je nach Zone 15 bis 95 Prozent mehr Wohnraum schaffen dürften, als heute möglich ist. Der Maximalwert könnte im Zentrum von Altstetten und rund ums Letzigrundstadion erreicht werden. Ein weiterer zentraler Punkt ist, dass die BZO den Eigentümer:innen vorschreibt, dass bei grösseren Grundstücken ein Teil der neu gebauten Wohnungen preisgünstig vermietet werden muss. Dieser Schritt geht auf einen Artikel im kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG) zurück, den die Stimmbevölkerung 2014 angenommen hat und der den Gemeinden ermöglicht, ebendiese Vorgabe in ihren BZOs umzusetzen. Das tut die Stadt nun also – und legt fest: Nur wenn die Mehrausnützung dank der Aufzonung mindestens 867 Quadratmeter beträgt, müssen 75 Prozent davon preisgünstig sein.

Die Reaktionen auf die BZO fielen erwartbar aus, den bürgerlichen Parteien gehen die Regulierungen zu weit, den linken zu wenig weit. Der Mitte-EVP-Fraktion fehlt die ­«Vision». GLP und FDP sähen am liebsten, dass die ganze Stadt aufgezont würde, ausserdem ist ihnen der Mindestanteil an preisgünstigem Wohnraum viel zu hoch. Für die Grünen ist dieser ein «Schritt in die richtige Richtung», für die AL wiederum «reichlich halbherzig», sie fordert 100 Prozent. Die SP will erst einmal das 500-seitige Werk prüfen. Die SVP warnt kryptisch vor «wirtschaftlicher Überlastung» der Investoren und der Hauseigentümerverband vor «ideologischen Maximalforderungen».

Bis zum Ende der öffentlichen Auflage am 1. Juni können Parteien, Interessengruppen, Verbände und Einzelpersonen Einwendungen machen, an die Stadt, die die BZO danach überarbeitet, also unverbindliche Forderungen stellen. Man könnte also mitreden. Doch dafür muss man das komplexe Planungswerk erst einmal durchblicken.

Zwei, an denen man nicht vorbeikommt, wenn man das versucht, sind Antonia Steger und Richard Heim. Steger setzt sich politisch für ein Recht auf Wohnen ein und ist Vorstand des Vereins Urban Equipe, der Projekte zu partizipativer Stadtentwicklung umsetzt. Sie sagt: «Ich wusste, da kommt etwas, was uns alle enorm betreffen wird, das aber nur wenige überhaupt verstehen.» Heim nennt man auch «Mister BZO», jahrelang war er «Fachverantwortlicher Planungsinstrumente im Amt für Städtebau», als solcher Gesamtprojektleiter der BZO 1992 und 1999. Inzwischen pensioniert, engagiert er sich mit Steger in der Fachgruppe «Allianz BZO», die gerade eine Stellungnahme ausarbeitet – auch mit dem Ziel, Leute zu mobilisieren, die Bau- und Zonenordnung mitzugestalten.

Knackpunkt Aufzonungen

Ein erstes Gespräch mit den beiden findet noch im Februar statt. Über die konkrete Ausgestaltung der BZO kann da erst spekuliert werden, doch grundsätzliche Eckpunkte liegen bereits auf dem Tisch, weil der kommunale Richtplan die Weichen dazu stellte, auch zum preisgünstigen Wohnraum und zu den Aufzonungen. So definiert der Richtplan sogenannte Verdichtungszonen. Diese braucht es, weil Zürich mehr Wohnungen braucht, doch: «Sie schaffen Anreize für Eigentümer:innen, den Bestand abzureissen, weil das finanzielle Potenzial des Grundstücks anders gar nicht ausgeschöpft werden könnte», sagt Steger. Anstatt beispielsweise ein Gebäude aufzustocken oder einen Estrich zu einer Wohnung umzubauen, wählen Eigentümer:innen oft den lukrativeren Weg des Ersatzneubaus – in dem dann die Wohnungen teurer sind. Deshalb steigt dort, wo verdichtet wird, die Wahrscheinlichkeit, dass Leute mit geringen Einkommen verdrängt werden.

Ausnahmen gibt es zwar, Heim verweist etwa auf ein Haus an der Agnesstrasse im Kreis 4, das – mit einem kostengünstigen Bau – um zwei Geschosse aufgestockt worden sei. Doch sie sind selten. Nach der Präsentation der neuen BZO zeigt sich Heim deshalb auch erleichtert. Es sei, sagt er, «keine katastrophale» BZO, weil die Stadt «nicht einfach jeden Quadratmeter aufgezont hat». Wie der Blick auf die Karte zeigt, sind die aufgezonten Gebiete kleiner als die im Richtplan definierten Verdichtungsflächen. Die Stadt hat also gewissermassen zurückbuchstabiert, in der neuen BZO wird nun vor allem in Altstetten, Affoltern und Schwamendingen aufgezont, um «massvoll» zu verdichten, wie Corine Mauch es genannt hat. Doch: Das sind zwar Quartiere, in denen es viele gemeinnützige Bauträger gibt – aber wo auch die meisten Geringverdiener:innen leben. Steger sagt: «Wir nennen solche Gebiete ja nur noch Verdrängungs- statt Verdichtungsgebiete.» Denn wenn Verdichtung «ohne sozialen Kompass» passiere, würden die Leute, die hier wohnen, erst mal wegziehen.

Es ist eines der ganz grundsätzlichen Limiten dieses Instruments: Zwar plant die BZO mehr Wohnfläche ein, sagt aber nicht, wem diese zugutekommen soll. Ein Versuch in diese Richtung ist der Mindestanteil punkto preisgünstigen Wohnraum. Heim sagt, es sei durchaus «ein Statement» gegenüber den Eigentümer:innen, dass ihnen ein Mindestanteil von 75 Prozent preisgünstigen Wohnungen auf Mehrausnutzungen vorgeschrieben werde. Auch Steger sagt, sie sei positiv davon überrascht. Doch sie relativiert auch: «Es geht dabei ja nur um die Mehrausnutzung – wenn ein Haus mit bezahlbaren Mieten abgerissen und neu gebaut wird und dann nur 75 Prozent von der Mehrausnutzung preisgünstig sein muss, geht unter dem Strich immer noch günstiger Wohnraum verloren.»

Die BZO sei damit bloss ein Tropfen auf den heissen Stein, sagt Steger – und rechnet vor: Mit den Aufzonungen und dem Mindestanteil sollten gemäss BZO letztlich 8000 preisgünstige Wohnungen gebaut werden. 3400 würden jedoch von gemeinnützigen Eigentümer:innen wie Baugenossenschaften erstellt – die tendenziell preisgünstig vermieten würden. Man «gewinne» mit dieser Vorschrift also nur 4600 zusätzliche preisgünstige Wohnungen. Unklar sei dazu, wie viele bestehende bezahlbare Wohnungen abgerissen würden. Dazu komme, dass bei der Vergabe dieser Wohnungen zwar Belegungsvorschriften und Einkommenslimiten gelten. Es sei jedoch erwartbar, dass Geringverdiener:innen trotzdem weiter verdrängt würden.

Die BZO anders denken

Keine Katastrophe, aber auch kein Meilenstein also. Doch was wäre überhaupt möglich? Im Gespräch mit Heim und Steger geht es immer wieder auch um Visionäres, darum, was eine BZO festlegen könnte. Steger verweist etwa auf eine Siedlung an der Hardstrasse. Dort kündigte die Eigentümerin im Februar 300 Menschen die Wohnung, weil sie die Gebäude sanieren will. «Es gäbe planungsrechtliche Instrumente, die solche Leerkündigungen verhindern könnten, indem sie festlegen, dass Bewohner:innen trotz Sanierung bleiben könnten», sagt Steger. Ohne Kündigung und Neuvertrag könnten die Mieten auch nur begrenzt erhöht werden.

Ausserdem, sagt Steger, könnte die BZO partizipativer gedacht werden. Der Erläuterungsbericht ist kompliziert, öffentliche Informationsveranstaltungen gibt es gerade mal vier – je eine für Zürich Nord, Süd, Ost und West. «Ich sehe zudem keine Bemühungen, breitenwirksame Bilder zu schaffen, anhand derer man diskutieren könnte, wohin wir in der Stadtplanung überhaupt gehen wollen», sagt Steger. Dazu schaffe die Stadt Projekte wie die Quartierkoordination ab, die genutzt werden könnten, um die Bewohner:innen in die Stadtplanung einzubinden. «Und warum», fragt Steger, «setzen wir nicht eine Präambel an den Beginn unserer BZO, die klarmacht, dass dies eine Stadt für alle ist?» Diese Grundhaltung fehle in Zürich. «Deshalb ist die Teilhabe an Gestaltungsprozessen vor allem eine Frage davon, wer die Ressourcen hat, sich mit diesen zu befassen.»

Heim relativiert: Die BZO sei bedeutungsvoll, «doch sie ist stark abhängig von den oberen Ebenen»: dem Richtplan, dem kantonalen Planungs- und Baugesetz, dem nationalen Raumplanungsgesetz (RPG). Die Stadt müsse mit einem solchen Planungsinstrument stets einen Weg finden – zwischen den Interessen der Bevölkerung und denen der Eigentümer:innen, zwischen Stadt, Kanton und Land. «Wie ein nerviges Gruppenprojekt», ergänzt Steger.

Politisch umkämpft

Wie es in diesem Gruppenprojekt zugehen kann, zeigt ein Blick in die Geschichte. Heim kommt immer wieder darauf zu sprechen: 1992, das Jahr der historischen «BZO Koch». Unter der Ägide der damaligen Hochbauvorsteherin Ursula Koch (SP) hatte Heim diese BZO, die Zürichs Entwicklung von der Industrie- zu einer Wohnstadt prägen sollte, mitgeschrieben. Es war «eine linke BZO»: Die Stadt definierte Wohnanteile und setzte der Verdrängung von Wohnraum und günstigem Gewerbe durch Dienstleistungsbetriebe etwas entgegen. Dazu führte sie über fünfzig Veranstaltungen durch, um den Leuten die BZO zu erklären, erzählt Heim. Die Stimmbevölkerung nahm sie an, wohl auch, weil sie stark in den Prozess miteingebunden worden war.

Doch Eigentümer:innen, bürgerliche Parteien und Interessengruppen schlossen sich zusammen und reichten derart viele Rekurse ein, dass die Stadtverwaltung mit deren Bearbeitung nicht nachkam. Nach mehrjähriger Blockade verordnete der kantonale Baudirektor Hans Hofmann (SVP) im Sommer 1995 schliesslich kurzerhand eine BZO, die nicht mehr viel mit der «BZO Koch» gemein hatte und weitgehend nach den Interessen der Eigentümer:innen ausgestaltet war. Vorschriften über den Wohnanteil bei Neubauten wurden abgeschwächt, gross angelegte Aufzonungen umgesetzt, die städtebauliche Qualitäten nachrangig behandelten. Besonders die Büro- und Betonwüsten im Kreis 5 zeugen davon.

Ein Skandal, der bis heute nachwirkt. Für ihn, sagt Heim, laufe die aktuelle BZO-Revision leider immer noch unter dem Titel: «Macht die Stadt endlich wieder gut, was der Kanton damals verschlimmert hat?»

Die Bürgerlichen, vermutet er, würden sich auch jetzt wieder zum Kampf dafür rüsten, die BZO nach ihren Interessen zu gestalten. Die Gruppe rund um Steger und Heim hofft, dass durch viele Einwendungen ein linkes, auch ausserparlamentarisches Gegengewicht entsteht, das die BZO mitprägt. Noch ist ja nichts in Stein gemeisselt. Zwar können Baugesuche per sofort mit Verweis auf diesen Revisionsentwurf abgelehnt werden. Doch nach Ablauf der Frist im Juni wird sie, wohl 2027, zuerst im Gemeinderat behandelt – und dann, falls jemand das Referendum ergreift, von der Stimmbevölkerung beurteilt. Die Debatte um die Gestaltung der Stadt hat gerade erst begonnen.