Bürgerrecht (Teil 3) : «Als würden wir verfolgt»

Immer derselbe Satz. Bei jedem Gesuch steht jemand Neues auf und trägt ihn vor, manchmal von einem Zettel abgelesen. Wörtlich überliefert ist er nicht, aber sinngemäss lautet er: «Ich plädiere für Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs wegen mangelnder Integration und mangelnder Teilnahme am Städtli-Leben.»

Rheineck im St. Galler Rheintal, März 2005. In der evangelischen Kirche des 3000-Seelen-Ortes tagt die Bürger:innenversammlung. Auf der Traktandenliste stehen vierzehn Einbürgerungsgesuche. Das Gotteshaus ist voll. 267 Stimmberechtigte sind gekommen, fast dreimal so viele wie gewöhnlich. Zu jedem der elf Gesuche muslimischer Familien erhebt sich jemand aus der Menge und beantragt Ablehnung – mit dem immer gleichen Satz.

Es wird geklatscht und gejohlt, wie der «Beobachter» später schreibt, mit jedem Votum schaukelt sich die Stimmung weiter hoch. «Als Nächstes wollen sie hier noch eine Moschee bauen», ruft jemand. Die Betroffenen hören alles mit. Sie stehen als Zuschauer:innen auf der Empore. Einige Einheimische sagen später, es habe sie beunruhigt, dass die Gesuchsteller:innen überhaupt teilnehmen durften, weil sie ja so sehen konnten, «wer gegen sie ist». Manche fürchten, bald könnten «ein paar Häuser brennen».

Am Ende werden einzig zwei Gesuche katholischer Antragsteller:innen angenommen. Ein griechisch-orthodoxer Mann sowie die 27 Frauen, Männer und Kinder muslimischen Hintergrunds werden abgelehnt.

Nach dem Schock

21 Jahre später und dreizehn Kilometer weiter westlich treffen sich drei Frauen wieder, die damals dabei waren – eine von ihnen auf der Empore. Mulka Kos, heute siebzig, betritt an Krücken die helle Lobby der Kurklinik Oberwaid in St. Gallen. Sie hat eine Knieoperation hinter sich. Ruth Erat und Paola Höchner warten bereits, beide ebenfalls in ihren Siebzigern. Die Begrüssung ist herzlich. Sie haben damals einiges zusammen durchgestanden. Während Kos erzählt, hält Erat ihre Hand.

Mulka Kos kommt 1981 aus Montenegro in die Schweiz. Eigentlich will sie bald wieder zurück, doch aufgrund der Wirtschaftskrise im damaligen Jugoslawien ändert sie ihre Pläne. Ab 1983 arbeitet sie Vollzeit als Drahteinzieherin in einer Textilfabrik. Vier Jahre später lernt sie hier ihren Mann Murat kennen und gründet mit ihm eine Familie. 2003, nach mehr als zwanzig Jahren im Land, stellt die Familie ihr Einbürgerungsgesuch – eines, das dann in der Kirche abgelehnt wird.

Schockiert von den Ereignissen an der Bürger:innenversammlung, beschliessen Erat und Höchner, die Betroffenen zu unterstützen. Die Autorin und Künstlerin Erat sitzt zu dieser Zeit für die SP Rheineck im St. Galler Kantonsrat. Höchner, die ursprünglich aus Italien in die Schweiz kam, ist damals ebenfalls Mitglied bei der lokalen SP. Mithilfe der beiden Frauen reichen die Familie Kos und weitere Antragsteller:innen Beschwerde gegen die Ablehnungsentscheide beim St. Galler Departement des Innern ein. Dieses erklärt die Ablehnungen für ungültig und weist die Gemeinde Rheineck an, die Gesuche erneut der Bürger:innenversammlung vorzulegen: Die Ablehnungen seien unzureichend begründet gewesen.

Die meisten Betroffenen halten an ihren Gesuchen fest. Der Einbürgerungsrat prüft die Dossiers erneut und empfiehlt der Bürgerschaft 2007 erneut, den verbliebenen zehn Gesuchen zuzustimmen.

«Ich war wie bewusstlos»

«Das zweite Mal war noch schlimmer», erzählt Kos. «Nach zwei Jahren Kampf fühlte es sich im Dorf an, als würden wir verfolgt.» Diesmal wurden die Teilnehmer:innen der Versammlung ausdrücklich aufgefordert, ihre allfällige Ablehnung zu begründen. Einige tun es. «Ich kann schon sagen, warum: Das ist eine Muslimin, die will ich hier nicht», erinnert sich Kos an eine dieser Stimmen.

Immerhin hört man diesmal auch andere Töne. «Frauen standen auf, Arbeitgeber, Leute aus der Schule», erzählt Paola Höchner. «Sie sprachen sich für die Familie Kos und die anderen aus.» Doch am Ende bleibt die Mehrheit dagegen. «Ich war wie bewusstlos», erinnert sich Kos, «mein Mann und mein Sohn mussten mich nach Hause bringen.»

Erst da habe sie wirklich begriffen, was dieses Nein bedeutet habe, sagt Ruth Erat heute. «Dass es auf der einen Seite ein Bedürfnis ist, sich in einer Gemeinschaft zu Hause zu fühlen. Und dass man auf der anderen Seite der Familie, statt sie in die Gemeinschaft aufzunehmen, den Boden unter den Füssen wegzog. Nach zwanzig Jahren in der Schweiz.» Das gehe gegen die Menschenwürde.

Für ihren Mann sei danach Schluss gewesen, sagt Mulka Kos. Er habe aufgegeben. Sie aber wollte weiterkämpfen, «bis es wirklich keine Chance mehr gibt».

Paul Rechsteiner erinnert sich gut an den Fall Rheineck. In seiner Anwaltskanzlei in der St. Galler Altstadt sitzt er vor einem Bücherregal, stellt bereitwillig die Akten zum Fall zur Verfügung und erzählt. Dabei verweist er immer wieder auf die Verdienste der beiden SP-Frauen, die damals seine Hilfe suchten. Dass er den Fall ehrenamtlich betreute, erwähnt er nicht. Lediglich für die Verfahrenskosten, das «Spielgeld», bat er die Betroffenen um Beiträge.

36 Jahre politisierte Rechsteiner für die SP im National- und später im Ständerat, von 1998 bis 2018 präsidierte er zudem den Schweizerischen Gewerkschaftsbund. Daneben führte er seine Anwaltskanzlei weiter. Aus den Büroräumen wurden schon mehrfach entscheidende juristische Entwicklungen angestossen. Etwa der Prozess, der 1990 das Frauenstimmrecht in Appenzell Innerrhoden durchsetzte. Als Einzige traute sich Rechsteiners damalige Büropartnerin Hannelore Fuchs – inzwischen verstorben –, das Mandat von Theresia Rohner gegen den Kanton zu übernehmen. «Sie war die erste feministische Anwältin der Ostschweiz», sagt Rechsteiner. «Das war prägend.»

Mit Unterstützung Rechsteiners reicht die Familie Kos 2007 gemeinsam mit weiteren Gesuchsteller:innen erneut Beschwerde beim kantonalen Departement des Innern ein. Dieses hebt die Entscheide ein weiteres Mal auf. Mehrere Ablehnungen seien unbegründet gewesen, eine gar «gestützt auf die Religionszugehörigkeit» erfolgt, wie das Bundesgericht später festhält. Das Departement ordnet jedoch an, dass erneut die Bürger:innenversammlung über die Einbürgerungen befinden soll.

Doch die Betroffenen glauben nicht mehr an ein faires Verfahren. Die Bürgerschaft von Rheineck habe klar gezeigt, dass sie nicht gewillt sei, «Einbürgerungsentscheide in Übereinstimmung mit der geltenden Rechtsprechung vorzunehmen», heisst es in der anschliessenden Verfassungsbeschwerde zum Departementsentscheid. Sie fordern deswegen die direkte Erteilung des Bürgerrechts.

Nach einer Niederlage vor dem St. Galler Verwaltungsgericht ziehen die Betroffenen vor Bundesgericht – und bekommen recht.

Angst vor Gegenwind

Der Rheineck-Entscheid von 2009 markiere einen Wendepunkt im Schweizer Bürgerrecht, sagt Rechsteiner. Zuvor seien viele Gesuche auf Gemeindeebene oft willkürlich und diskriminierend abgelehnt worden. «Das Rheineck-Urteil machte klar: Wenn eine Gemeinde trotz gerichtlicher Feststellung weiter diskriminiert, kann die Einbürgerung direkt angeordnet werden – auch gegen die Gemeindeautonomie.»

Für Mulka Kos war es allem voran ein persönlicher Sieg. Der Moment sei überwältigend gewesen, sagt sie in der Lobby der Kurklinik strahlend. «Ich habe geschrien und das Urteil immer wieder von neuem gelesen. Dann haben wir mit Champagner angestossen. Es war unvergesslich.»

Die Anfeindungen jedoch hörten nicht sofort auf. Einmal fand Kos ein anonymes Schreiben im Briefkasten, in dem ihre Familie aufgefordert wurde abzuhauen. Vertreter der lokalen SVP beschwerten sich beim Stadtrat über die «Zwangseinbürgerungen» und behaupteten in einem Schreiben, dass es die Antragsteller:innen gewesen seien, die bei den Gemeindeversammlungen 2005 und 2007 «durch aggressive Zwischenrufe die Bürger:innenversammlung unterbrochen und damit ein äusserst ungutes Klima provoziert» hätten. Sowohl die drei Frauen wie auch der «Beobachter»-Artikel von damals bezeugen das Gegenteil.

Die Frage, wer in der Schweiz politisch dazugehört, bleibt auch fast zwanzig Jahre nach dem Rheineck-Urteil umstritten. Der Bundesrat empfiehlt die «Demokratie-Initiative» (vgl. Serienbox «Bürgerrecht» im Anschluss an diesen Text) ohne Gegenentwurf zur Ablehnung. Das föderalistische System der Dreistufigkeit des Schweizer Bürgerrechts habe sich «bewährt» und solle nicht infrage gestellt werden.

Paul Rechsteiner nennt diese Haltung «erbärmlich» und spricht von einem «Tiefpunkt» im Umgang mit grundlegenden demokratischen Rechten. In der Vergangenheit habe der Bundesrat ähnliche Anliegen noch unterstützt. Doch die Verhältnisse hätten sich «gravierend verschoben», er spricht von einer «SVPisierung» von Politik und Leitmedien insbesondere in der Deutschschweiz. Auch Gemeinden und Kantone ohne dominierende SVP machten nicht, was zur Förderung von Einbürgerungen möglich wäre, «aus Angst vor politischem Gegenwind der SVP». Ein Grund mehr, für die Initiative zu stimmen.

Ironischerweise zählt Rheineck heute, gemessen an der Bevölkerungszahl, zu den einbürgerungsfreudigsten Gemeinden der Ostschweiz. Ein leiser Hinweis darauf, dass selbst in der bisweilen sturen Schweiz das, was lange als unverrückbar galt, ins Rutschen geraten kann.