Bilaterale III : Helvetisches Gerrymandering

Es war ein Selfie mit Symbolkraft. Als im Februar letzten Jahres Javier Milei am Flughafen Kloten vor 600 Fans einen Vortrag hielt, mischte sich auch Andrea Caroni unters Publikum – und fotografierte sich strahlend mit dem argentinischen Präsidenten. Die Inszenierung kam in seiner Heimat nicht gut an: So kritisierten die SP-Frauen des Kantons Appenzell Ausserrhoden den freisinnigen Ständerat dafür, dass er sich mit dieser Kumpanei zu Mileis libertär-autoritärem Verständnis von Freiheit bekenne. Auch das «St. Galler Tagblatt» zeigte sich irritiert. Der Fanboy rechtfertigte sich, dass es als amtierender Ständeratspräsident seine Aufgabe sei, ausländische Politiker:innen zu treffen.

Tatsächlich gibt sich Caroni nicht so brachial wie Milei, der mit seiner vielzitierten Kettensäge den Staat zerstören will. Im Gegenteil: Caronis Werkzeug ist das feinziselierte juristische Argument. Nichts liebt der Rechtsanwalt mehr als staatspolitische Grundsatzdiskussionen. Seit März letzten Jahres darf er sich auch Honorarprofessor für Öffentliches Recht der Universität St. Gallen nennen. Doch gerade weil Caronis Argumente in der juristischen Fachsprache daherkommen, sollte man ihre Absicht nicht überhören: Sie zielen auf die Abwicklung des modernen Bundesstaats und gegen menschenrechtliche Fortschritte.

Beispielhaft zeigte sich dies 2024 nach dem Urteilsspruch des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Strassburg zugunsten der Klimaseniorinnen. Obwohl das Gericht die Schweiz lediglich daran erinnerte, ihre Klimaziele umzusetzen, enervierten sich über diese Ermahnung zahlreiche Ständerät:innen, angeführt von Caroni: Erfolgreich lancierte er einen Vorstoss, wonach sich die Schweiz dafür einsetzen müsse, die Menschenrechtskonvention EMRK auf ihre «Kernaufgabe» zu beschränken. Diese soll sich also nicht weiterentwickeln – womit drängende Fragen der Gegenwart wie das Klima nicht verhandelt werden können. Gleiches fordert aufgrund von Asylurteilen auch die italienische Neofaschistin Giorgia Meloni. Noch sichtbarer wird Caronis Staatsverständnis bei der aktuellen Debatte um die umstrittene Frage, ob über die Bilateralen III mit oder ohne Ständemehr abgestimmt werden soll.

Z’graggen bereitet den Boden

Letzte Woche konnte Caroni in der Staatspolitischen Kommission dabei einen Erfolg verbuchen. Sie beschloss auf seinen Antrag mit sieben zu sechs Stimmen, dass die Ratifizierung der Bilateralen III als Übergangsbestimmung in die Verfassung geschrieben wird. Eine Verfassungsänderung würde automatisch zu einem obligatorischen Referendum mit Ständemehr führen. Mit dem Vorstoss stellt sich Caroni auffälligerweise gegen die Delegierten der eigenen Partei, die eine Abstimmung ohne Ständemehr fordern.

Die komplizierte technische Diskussion über das Ständemehr schreckt viele ab. Dabei ist sie im Kern so simpel wie skandalös. Es geht um einen Versuch, der sich mit dem «Gerrymandering» in den USA vergleichen lässt, das hierzulande gerne als undemokratisch kritisiert wird. Mit dem Begriff wird in den USA die geografische Neueinteilung von Wahlkreisen bezeichnet, damit sie die Erfolgschancen der eigenen Partei maximal erhöhen. Eine Abstimmung mit Ständemehr in der Schweiz über das Vertragspaket mit der EU wiederum würde die Aussichten für die Gegner:innen stark verbessern: Vergleichbare Abstimmungen zeigen, dass die Befürworter:innen ein Volksmehr von mehr als 55 Prozent bräuchten, um auch die benötigte Zahl der Kantone zu gewinnen. Fünf Prozentpunkte mehr oder weniger bei einer höchst umstrittenen Vorlage: Das verändert die Spielregeln fundamental.

Das Gerrymandering nach Schweizer Art ermöglicht es ausserdem bürgerlichen Politiker:innen (wie auch dem versammelten Kommentariat der NZZ), sich der SVP beim Ständemehr maximal anzudienen, ohne sich gegen die neuen Verträge aussprechen zu müssen. Frei nach dem opportunistischen Motto: Wir erhöhen die demokratischen Hürden, wollen es bei einer Ablehnung dann aber nicht gewesen sein … Zu diesen Politiker:innen zählt neben Caroni auch die Urner Mittepolitikerin Heidi Z’graggen. Wie nahe sie bei der SVP steht, zeigt sich daran, dass sie sich für die Initiative gegen eine «10-Millionen-Schweiz» ausspricht.

Nun verhalf sie als Präsidentin der Staatspolitischen Kommission Caronis Vorstoss per Stichentscheid zum Durchbruch. Schon zuvor hatte sie ihm den Boden bereitet. Ende März lud Z’graggen fünf Expert:innen zu einer öffentlichen Anhörung vor ihrer Kommission – eine Seltenheit im Schweizer Politbetrieb. Drei Expert:innen waren vorhersehbar fürs Ständemehr, zwei dagegen. Dafür plädierte auch Stefan G. Schmid – und damit just jener Professor, dem Caroni in St. Gallen seinen Ehrentitel verdankt. Die beiden geben jährlich den Kurs «HSG im Bundeshaus». Schmid präsentierte bei der Anhörung auch schon den Vorschlag mit einer Verfassungsänderung, den Caroni nun in Form brachte. Selbstverständlich habe er sich auch mit anderen Expert:innen abgesprochen, schreibt Caroni auf Anfrage.

Wie sein Vorstoss überhaupt ein «Ausdruck von Verfassungstreue» sei. Die Festschreibung der SVP-«Masseneinwanderungsinitiative» 2014 in der Verfassung stehe einer Ausweitung des Freizügigkeitsabkommens mit der EU, wie sie mit den Bilateralen III vorgesehen sei, im Weg. Deshalb soll dieses Verbot der Ausweitung nun durch einen neuen Verfassungsartikel eliminiert werden. Allerdings bestreiten Rechtsprofessor:innen wie die Fribourgerin Astrid Epiney, dass die Bilateralen III dem Verbot widersprechen.

«Eine Schlaumeierei»

Der frühere Bundesrichter Niccolò Raselli kritisiert das Vorgehen als «referendumstaktische Schlaumeierei»: Angesichts der rechtlichen Unsicherheiten, die mit der Diskussion ums Ständemehr verbunden seien, versuche die Mehrheit der Staatspolitischen Kommission offensichtlich, ein Referendum mit Ständemehr durchzudrücken. Tatsächlich haben die Befürworter:innen des Ständemehrs wenige Argumente auf ihrer Seite: Die Verfassung sieht ein obligatorisches Referendum bei Staatsverträgen nur dann vor, wenn damit ein Beitritt zu einer supranationalen Organisation wie etwa der EU oder der Nato erfolgt. Und ein «Referendum sui generis», also ein Plebiszit, das das Parlament von sich aus ansetzt, ist historisch nur dreimal erfolgt. Nach Meinung des Bundesrats gibt es dafür keine Verfassungsgrundlage – was übrigens auch Caroni so sieht.

Vor fünf Jahren nahm er nämlich einen Anlauf, dies zu ändern. Über Staatsverträge mit Verfassungsrang sollte stets mit Ständemehr abgestimmt werden. Der damalige SP-Ständerat Paul Rechsteiner warnte vor einer «Fortschrittsbremse». Denn die konservativen ehemaligen Sonderbundskantone, die schon 1848 die erste Bundesverfassung und auch alle späteren mehrheitlich ablehnten, hätten plötzlich eine Vetomacht bei internationalen Verträgen erhalten. Und damit auch alle Fortschritte zur Sicherung und zum Ausbau der Menschenrechte in Zukunft blockieren können.

Caroni gelang es schon damals, mit seinem Ansinnen den Ständerat zu gewinnen, er lief aber im Nationalrat auf. Erlebt er nun erneut ein Waterloo? «Das will ich hoffen», meint Samira Marti, die für die SP in der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats sitzt. Caronis Vorstoss sei ein «unehrlicher Versuch, die Bilateralen III zu killen». Damit würden unzulässige Hürden eingebaut, um den Erfolg in einer Volksabstimmung zu erhöhen. «Das ist nicht redlich.» ●