Raumplanung : Du sollst nicht im Grünen bauen

Eigentlich möchte sich Roman Roth nicht politisch äussern (und darum auch nicht seinen richtigen Namen in der Zeitung lesen). Das sei nicht seine Rolle: «Wir Kantonsplaner sind Rechtsanwender. Wir setzen um, was das Parlament im Bundeshaus beschliesst.» Doch jetzt tut es Roth, der für die Raumplanung eines Deutschschweizer Kantons zuständig ist, trotzdem. Grund ist die zweite Etappe der Revision des Schweizer Raumplanungsgesetzes (RPG), genannt RPG 2. Ein Teil davon gilt bereits seit dem 1. Januar, der zweite Teil tritt am 1. Juli in Kraft. Im RPG 2 geht es um das Bauen ausserhalb der Bauzone. «Es schafft eine monströse Bürokratie», sagt Roth. «Und es weicht den Trennungsgrundsatz weiter auf.»

Der Trennungsgrundsatz ist das Herzstück der Schweizer Raumplanung: «Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.» So steht es am Anfang des Raumplanungsgesetzes, das 1980 in Kraft trat. Der Trennungsgrundsatz teilt die Schweiz in zwei Zonen: jene, in der gebaut werden darf, und jene, wo man eigentlich nicht bauen sollte.

«Missglückt»

Trotzdem liegt mehr als ein Drittel der Schweizer Siedlungen ausserhalb der Bauzonen. Das hat historische Gründe: In vielen Regionen nördlich der Alpen lebte ein Teil der bäuerlichen Bevölkerung in Weilern und Einzelhöfen. Heute arbeiten immer weniger Menschen in der Landwirtschaft – und der Druck auf die Landwirtschaftszone ist enorm. Wer hätte nicht gern ein Wohn- oder Ferienhaus mit Zufahrt, einen Reitstall oder Sportplatz im Grünen? Bei Bodenpreisen, die einen Bruchteil von jenen in den Bauzonen betragen? Auch die Landwirtschaft, für die diese Zone vorgesehen ist, baut oft neu und immer grösser; Treibhäuser, Mastställe und Biogasanlagen beanspruchen Platz.

Die erste Etappe der Revision (RPG 1) ist bereits seit 2014 in Kraft. Sie wurde nach einem Referendum des Gewerbeverbands in einer Volksabstimmung mit fast 63 Prozent Ja deutlich bestätigt. Das RPG 1 führte zu einer Verkleinerung der Bauzonen und zu einer Verdichtung nach innen – die FDP fordert gerade eine Aufweichung dieser Prinzipien.

Das RPG 2 brauchte im Parlament hingegen mehrere Anläufe. 2023 wurde es schliesslich vom Parlament einstimmig angenommen, letztes Jahr kam die Verordnung des Bundesrats dazu. Nun soll die Umsetzung beginnen. «Unter Kantonsplanern sind wir uns einig, dass die Revision missglückt ist», sagt Roman Roth. «Ich kenne niemanden, der sie gut findet.» Wie konnte es so weit kommen?

Anruf bei Alain Griffel. Der Professor für Staatsrecht an der Universität Zürich ist einer der wichtigsten Raumplanungsfachleute des Landes – und ein dezidierter Kritiker des RPG 2. Er blendet zurück: «1980, als das Raumplanungsgesetz in Kraft trat, war es mustergültig strukturiert. Darin stand klar, welche Nutzungen im Nichtbaugebiet zonenkonform sind.» Seit der Jahrtausendwende habe das Parlament immer neue Ausnahmen eingebaut. «Und jetzt sind alle Dämme gebrochen.»

Stabilisieren? Später

Dabei klingt ein neuer Grundsatz im RPG 2 auf den ersten Blick gut: Das sogenannte Stabilisierungsziel schreibt fest, dass die versiegelte Fläche und die Anzahl Gebäude ausserhalb der Bauzonen nicht mehr zunehmen sollen. Doch dann beginnen schon die Ausnahmen: Bauten und Anlagen von Land- und Forstwirtschaft, Tourismus und Energieproduktion werden nicht mitgezählt, ebenso wenig wie Kantons- und Nationalstrassen. Und abgesehen von all diesen Ausnahmen dürfen die Anzahl Gebäude und die versiegelte Fläche ausserhalb der Bauzonen noch um zwei Prozent zunehmen. So steht es in der Verordnung.

«Damit können viele Kantone noch zwanzig Jahre so weiterbauen wie bisher», kritisiert Rahel Marti von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (SL), «der Kanton Bern sogar etwa dreissig Jahre, weil er viele Gebäude ausserhalb der Bauzonen hat.»

Neu ist im RPG 2 auch der sogenannte Gebietsansatz: Die Kantone können in ihren Richtplänen Gebiete ausserhalb der Bauzonen bezeichnen, in denen gewisse Bauten und Umnutzungen zulässig sind. Diese Nutzungen müssen laut Verordnung «in der Summe zu einer Verbesserung der Gesamtsituation von Siedlungsstruktur, Landschaft, Baukultur, Kulturland und Biodiversität» führen. «Mit einer sorgfältigen Planung kann das gelingen», sagt Marti. Sie räumt allerdings auch ein, dass der Gebietsansatz ein seltsames Konstrukt sei: «eine Nichtbauzone, in der man bauen darf». Ein Pilotprojekt im Kanton Obwalden, das die SL begleitet, stimmt sie nicht gerade zuversichtlich: «Wir sehen drei positive Aspekte und etwa dreissig kritische. Die Risiken überwiegen klar – vor allem das Risiko, dass nochmals mehr landwirtschaftliche Gebäude zu Wohn- und Ferienhäusern umgenutzt werden.»

Alain Griffel wird noch deutlicher: «In der jetzigen Form ist der Gebietsansatz ein reines Lobbyinstrument, das die Bergkantone durchgesetzt haben. Ausserdem ist er unklar formuliert und wird unzählige Rechtsstreitigkeiten zur Folge haben.»

Weiter gibt das RPG 2 Hotels und Restaurants im Nichtbaugebiet viel Spielraum. Und es sieht neu eine Abbruchprämie vor: als Anreiz, ungenutzte Gebäude in der Landwirtschaftszone zu entfernen. Diese Abbruchprämie wird allerdings auch ausbezahlt, wenn ein landwirtschaftliches oder touristisches Gebäude abgerissen und neu gebaut wird. Kantonsplaner Roth kritisiert das: «Die Regelung schafft Fehlanreize. Eigentlich versuchen wir, den Grundsatz ‹Sanieren statt abbrechen› zu propagieren. Die Weiternutzung noch intakter Bausubstanz und der darin enthaltenen grauen Energie ist sinnvoll.» Nun werde belohnt, wer abreisse. «Das läuft dem entgegen, was wir mühsam zu fördern versuchen. Tatsächlich handelt es sich um eine Bauprämie für den Ersatzneubau.»

Finanzieren sollen die Kantone die Abbruchprämie mit der Mehrwertabgabe – dem Geld, das Grundeigentümer:innen dem Kanton schulden, wenn ihr Land wegen einer Einzonung ohne ihr Zutun an Wert gewinnt. «Die Mehrwertabgabe wäre eigentlich für raumplanerische Massnahmen, die Vergütung von Rückzonungen und Innenverdichtung gedacht», sagt Roth. «Die Mittel dafür werden fehlen, wenn dieser Fonds geplündert wird. Wenn er leer ist, tragen letztlich die Steuerzahlenden die Fehlbeträge.» Alain Griffel nennt es «eine Perversion der Mehrwertabgabe».

Der ganze Gesetzgebungsprozess sei von Anfang an «lobbygetrieben» gewesen, kritisiert Griffel. «Der Ort, wo sich die Lobbygruppen einbringen können, wäre die Vernehmlassung. Aber bei dieser Revision sassen die Lobbys von Anfang an mit am Tisch – 2009, noch unter Bundesrätin Doris Leuthard.» Inzwischen dominierten insbesondere im Ständerat lauter Vertreter:innen von Landwirtschafts-, Bau- und Tourismuslobby. «Diese Kreise haben kein Interesse daran, dass die Raumplanungsämter funktionieren. Im Gegenteil: Je schlechter sie funktionieren, desto mehr Vollzugswildwuchs. Das ist erwünscht.» Er fühle sich oft wie Don Quichotte: «Berufskollegen bis hinauf ins Bundesamt für Justiz sagen mir: ‹Wir teilen deine Kritik.› Aber selber äussern sich die wenigsten.»

«Das Gesetz ist da», gibt Rahel Marti von der SL zu bedenken. «Wir versuchen, in der Umsetzung möglichst viel Gutes zu erreichen.» Die SL empfiehlt den Kantonen unter anderem, sie sollten die Abbruchprämie an Bedingungen knüpfen.

«Zuckerguss»

Warum hat das Parlament das RPG 2 im Herbst 2023 durchgewinkt – ohne eine einzige Gegenstimme? 2020 hatten die Umweltverbände zwei Initiativen eingereicht: die Biodiversitätsinitiative – die dann 2024 an der Urne scheiterte – und die Landschaftsinitiative. Diese wollte den Trennungsgrundsatz in der Verfassung verankern und dem Bauen in der Landwirtschaftszone einen Riegel schieben. Dann erklärte das Parlament das RPG 2 zum indirekten Gegenvorschlag. Das Initiativkomitee akzeptierte das und kündigte im Herbst 2023 an, bei einem Ja des Parlaments die Initiative zurückzuziehen – trotz Warnungen von Raumplanungsfachleuten. Das RPG 2 werde das Bauen ausserhalb der Bauzonen «nicht eindämmen, sondern weiter ankurbeln, und zwar massiv», schrieb Alain Griffel in der NZZ. Er kündigte seine Mitgliedschaft bei Pro Natura und der Stiftung Landschaftsschutz aus Protest.

«Die Umweltorganisationen hatten sich ‹überlupft›», sagt Griffel heute. «Sie machten deutlich, dass sie die Initiative auf keinen Fall zur Abstimmung bringen wollten.» Die «Winkeladvokaten» im Ständerat hätten das ausgenutzt. «Das Stabilisierungsziel war der Zuckerguss für die Initianten. Aber man wird im realen Raum nichts davon sehen.» Es gebe viel zu viele Schlupflöcher. «Kein Kanton wird das Ziel verfehlen – die Kantone kontrollieren sich selber, und prüfen wird es niemand.»

Kantone am Zug

Elena Strozzi arbeitet für Pro Natura und war Geschäftsleiterin der Initiative. Sie sei bis heute «zu hundert Prozent» überzeugt, dass der Rückzug richtig gewesen sei, sagt sie auf Anfrage. «Wir haben einiges erreicht – das Beste, was zu jenem Zeitpunkt auf nationaler Ebene möglich war. Das Stabilisierungsziel gibt es nur wegen uns, und der Gebietsansatz wurde stark verbessert.»

Im Bundeshaus folgte die gesamte Linke der Einschätzung der Umweltorganisationen. Alle schienen verzweifelt darum bemüht, keinen Abstimmungskampf zu riskieren. Denn die «grüne Welle» war 2023 vorbei, der Wind hatte gedreht.

Nun seien die Kantone am Zug, sagt Strozzi. Sie hätten die Möglichkeit, das RPG 2 so umzusetzen, dass der Trennungsgrundsatz nicht geschwächt werde. Am Erscheinungstag dieser WOZ haben die Umweltverbände ihre Forderungen gegenüber den Kantonen bekräftigt. Fachorganisationen haben Merkblätter mit Vorschlägen ausgearbeitet und eine Konferenz für kantonale Behörden organisiert. «Die Kantone können auch strengere Regeln beschliessen, wenn es um das Siedlungswachstum ausserhalb der Bauzonen geht. Sie könnten es auf 0,5 oder 1 Prozent beschränken.»

Die Frage ist nur: Welcher Kanton hat ein Parlament, das so etwas tun wird? ●