Waffenexporte: Der vergessene Vertrag

Warum sie sich ausgerechnet mit Waffen beschäftige, nach allem, was sie erlebt habe? Das ist die Frage, die Ida Marie Andenæs Galtung häufig hört. Die 34-jährige Norwegerin nahm im Sommer 2011 an einem Jugendlager der linken Arbeiterpartei auf der Insel Utøya teil. Ein rechtsextremer Terrorist griff dieses Lager damals gezielt an und tötete 69 Menschen. Galtung hat den Terroranschlag überlebt. Gemeinsam mit einer Freundin hatte sie sich hinter einem Felsen versteckt.

Heute forscht Galtung als Gastdoktorandin am Geneva Graduate Institute beim renommierten britischen Völkerrechtler Andrew Clapham über Rüstungskontrolle und internationales Recht. «Ich habe mich schon sehr früh für Politik in einem internationalen Kontext interessiert. Wenn überhaupt, dann hat mich diese schlimme Erfahrung dazu gebracht, mein Engagement für eine sicherere und gerechtere Welt zu verstärken», sagt Galtung im Gespräch in einem Café in der Nähe des Lausanner Bahnhofs. So fand sie zum Völkerrecht als Forschungs- und Tätigkeitsfeld.

Es besteht eine hohe Sorgfaltspflicht

Zum Gespräch hat sie ihren Laptop mitgebracht, um die PDF-Version der wichtigsten Referenz ihres aktuellen Forschungsprojekts zeigen zu können: den multilateralen Vertrag über den Waffenhandel (ATT). Im Zentrum von Galtungs Forschung steht die Frage, wann die Unterzeichnerstaaten verpflichtet sind, Waffenexportlizenzen aufgrund des Missbrauchrisikos zu verweigern. «Die Staaten müssen bei der Bewertung der mit Waffenlieferungen verbundenen Risiken äusserste Sorgfalt walten lassen, die Einhaltung des humanitären Völkerrechts auf allen Ebenen der Entscheidungsfindung über Waffenlieferungen berücksichtigen und dürfen sich nicht von wirtschaftlichen oder politischen Erwägungen leiten lassen», betont Galtung. Die Staaten, die den ATT ratifiziert haben, stehen also in der Pflicht, ein umfassendes Kontrollsystem für Waffenexporte umzusetzen. «Dafür untersuche ich auch, wie die Entscheidungen der europäischen Regierungen über Waffenexporte von Gerichten kontrolliert werden», sagt Galtung.

Auch die Schweiz hat den völkerrechtlich verbindlichen Vertrag 2015 ratifiziert. Ganz ohne politische oder mediale Debatte. Dabei war die Schweiz eine treibende Kraft beim Zustandekommen des Vertrags. Seither unterstützt sie auch finanzschwache Unterzeichnerstaaten finanziell bei der Umsetzung. Und das ständige ATT-Sekretariat hat seinen Sitz in Genf. Insgesamt 117 Staaten haben den Vertrag bislang ratifiziert, wobei die Liste jener Länder, die sich nicht an den Uno-Vertrag binden wollen, prominent und entlarvend besetzt ist: Sie umfasst die USA, Russland, Israel, Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, aber auch die Ukraine. China hingegen hat den Vertrag ratifiziert.

Bevorstehende Schwächung

Dass der ATT in der Schweiz keine Rolle spielt, hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass sich hierzulande in den letzten Jahrzehnten ein relativ gut funktionierendes Kontrollregime etabliert hat. Die Gesetzgebung erlaubt keine direkten Exporte von Kriegsmaterial an Länder, die sich in einem Krieg oder Konflikt befinden. Und das inzwischen recht bewährte Instrument der Nichtwiederausfuhr-Erklärung verhindert einigermassen effektiv, dass Schweizer Waffen oder auch Munition von Abnehmerländern an Drittstaaten weitergeleitet werden. Und es sorgt so dafür, dass die Neutralität gewahrt wird.

Das aktuell geltende Gesetz zum Export von Kriegsmaterial sieht gemäss der Plattform humanrights.ch zumindest auf dem Papier strengere Auflagen als der ATT vor. Aus diesem Grund stand die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA) dem Uno-Vertrag vor der Ratifizierung eher skeptisch gegenüber, sie befürchtete eine Schwächung des bestehenden Kontrollregimes.

Eine solche steht nun tatsächlich unmittelbar bevor, aber sie hat rein gar nichts mit dem ATT zu tun. Es geht um die Lockerung des bestehenden Kriegsmaterialgesetzes: Der Bundesrat sowie eine Mehrheit des National- und des Ständerats wollen dem Willen der Schweizer Rüstungsbranche und ihres mächtigen Lobbyverbands Swissmem nachkommen, was einer weitgehenden Aufhebung jeglicher Kontrolle gleichkäme: Schweizer Rüstungsfirmen sollen ihr Kriegsmaterial an 25 mehrheitlich westliche Länder selbst dann liefern dürfen, wenn diese sich in einem Bürgerkrieg oder im Krieg mit einem anderen Staat befinden. Der Bundesrat soll zudem die Kompetenz erhalten, von allen Bewilligungskriterien abweichen zu dürfen, was die Möglichkeit von Waffenlieferungen an Länder, die die Menschenrechte systematisch verletzen, erhöht. Für alle Länder sollen künftig auch keine Nichtwiederausfuhr-Erklärungen mehr ausgestellt werden – es sei denn, die Mehrheit des Bundesrats hält dies im Ausnahmefall für nötig, und selbst dann gilt dies nur nur gegenüber staatlichen Endempfängern, nicht jedoch gegenüber privaten Waffenhändlern und -firmen. Das heisst: Länder, die Schweizer Waffen gekauft haben, dürften diese künftig meist ohne Einschränkungen weitergeben.

Niederlande stoppen Lieferungen

Das Forschungsprojekt von Galtung läuft noch, es lässt aber erste Erkenntnisse zu. «Es zeigt sich bislang, dass einige Länder den ATT zwar ratifiziert, aber noch nicht in ihr verbindliches nationales Recht übernommen haben», sagt Galtung. In einigen Ländern werde der Vertrag in freiwilligen Richtlinien umgesetzt, die der Staat berücksichtigen kann, die aber keine verbindliche rechtliche Verpflichtung darstellen, «und das ist ein Problem», so Galtung. Zudem würden einige nationale Gerichte manchmal zögern, weil in Fragen der Verteidigung und Aussenpolitik sogenannte Regierungsprivilegien geltend gemacht werden, also die Oberhoheit der Exekutive.

Bezüglich der gerichtlichen Kontrolle der Risikobewertung weist Galtung auf einen aktuellen Fall aus den Niederlanden hin. Dort hat ein Berufungsgericht im Februar 2024 zunächst den Export von Teilen für den Kampfjet F-35 nach Israel gestoppt. Die Begründung: Es bestehe die Gefahr, dass Israel mit deren Einsatz im Gazastreifen gegen das humanitäre Völkerrecht verstossen könnte. Im Oktober hob der Oberste Gerichtshof diese Entscheidung jedoch auf. Ein Gericht müsse in den Bereichen internationale Sicherheit und Aussenpolitik ein hohes Mass an Zurückhaltung walten lassen. Es soll nicht selbst entscheiden, ob ein eindeutiges Risiko schwerwiegender Verstösse gegen das humanitäre Völkerrecht besteht, sondern stattdessen dem Staat die Möglichkeit geben, eine erneute Bewertung vorzunehmen. Die niederländische Regierung hält vorerst am Verbot durch das Berufungsgericht fest und liefert derzeit keine F-35-Ersatzteile an Israel, hat aber angesichts des Waffenstillstands zwischen Israel und der Hamas beschlossen, innerhalb eines halben Jahres eine Neubewertung vorzunehmen. «Nicht alle europäischen Unterzeichnerstaaten verfolgen eine solche Praxis», sagt Galtung. Deutschland beispielsweise habe Israel fast ununterbrochen mit Waffen beliefert, mit Ausnahme einiger Monate im Sommer 2025.

Referendum schon angekündigt

«Mehrere Faktoren erschweren es, die Entscheidungen einer Regierung über Waffenlieferungen vor Gericht anzufechten», sagt Galtung. Der häufige Mangel an Informationen über Waffenausfuhrgenehmigungen und tatsächliche Exporte werde etwa vom Uno-Hochkommissariat für Menschenrechte als erhebliche Einstiegshürde für Prozessparteien hervorgehoben. Es sei eine grosse Herausforderung, rechtzeitig ausreichende Beweise zu sammeln. «Für Akteure der Zivilgesellschaft ist es daher manchmal schwierig, überhaupt eine Klage einzureichen», erklärt Galtung.

Die Schweizer Debatte rund um die Exportkontrolle beim Waffenhandel verfolgt Galtung mit zunehmendem Interesse. Ende nächster Woche kommen die Lockerungen des Kriegsmaterialgesetzes in die Schlussabstimmung. Es ist anzunehmen, dass die bürgerliche Mehrheit das neue Exportregime, das kaum noch Kontrollen vorsieht, definitiv verabschiedet. Eine linke Allianz hat allerdings bereits das Referendum angekündigt. Vielleicht rücke die Schweiz künftig ja auch in ihren Fokus, sagt Galtung. Sollte der geplante Kontrollabbau durchkommen, stelle sich durchaus die Frage, ob und wie die Schweiz ihren Kontrollpflichten, die sie gemäss ATT hat, überhaupt noch nachkomme.