Unter den oft ohnmächtigen internationalen Institutionen der diplomatischen Landschaft stellt das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen so etwas wie ein stabiles Monument des Völkerrechts dar. 2022 feierte diese United Nations Convention on the Law of the Sea (Unclos) ihr 40-jähriges Bestehen. Der Text der Konvention wurde am 30. April 1982 vereinbart und am 10. Dezember desselben Jahrs auf der abschließenden Sitzung der 3. UN-Seerechtskonferenz in Montego Bay in Jamaika verabschiedet.¹

Die 320 Artikel und 9 Anhänge des Unclos sind ein diplomatisches Meisterstück. Der Völkerrechtler Tommy Koh, ehemals UN-Botschafter Singapurs und Vorsitzender der 3. Seerechtskonferenz der UN über elf Sitzungsperioden (1973–1982), bezeichnete das Übereinkommen als „Verfassung der Meere“. Und Javier Pérez de Cuellar, UN-Generalsekretär von 1981 bis 1992, sprach vom „wichtigsten völkerrechtlichen Instrument unseres Jahrhunderts“.

Dass Unclos ein Erfolg ist, steht auch 40 Jahre später außer Zweifel: 167 Staaten und die Europäische Kommission haben das Übereinkommen ratifiziert. Nicht dabei sind bisher – außer den Binnenstaaten – die USA und Israel, einige lateinamerikanische Länder sowie die Türkei, Iran und Syrien (siehe Beitext im Anschluss an diesen Text).

Weltkarte der seerechtlichen Zonen

Unclos ist aber mehr als das kodifizierte Seerecht. Das Abkommen steht auch für den Zeitgeist der 1970er Jahre, als die bestehende, vom Ost-West-Gegensatz geprägte Weltordnung durch den Prozess der Entkolonialisierung durcheinandergewirbelt wurde. Damals sahen die Entwicklungsländer, von denen einige zu Beginn der 3. Seerechtskonferenz gerade erst unabhängig geworden waren, in diesen Verhandlungen auch die Chance, eine neue Weltwirtschaftsordnung zu gestalten.

Das ist in Teilen gelungen. Dank der neu geschaffenen seerechtlichen Kategorie der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) erlangten diese Länder eine effektive Kontrolle über die Nutzung erweiterter Meereszonen einschließlich des Meeresbodens. Innerhalb dieser AWZ, die sich von der eigenen Küstenbasislinie bis zu 200 Seemeilen (370 Kilometer) ins Meer erstreckt, haben alle Küstenstaaten gewisse Hoheitsbefugnisse und gerichtliche Zuständigkeiten. Die begründen allerdings keine volle Gebietshoheit, denn die ist auf die „Territorialgewässer“ des Küstenmeers beschränkt.

Den Entwicklungsländern gelang es außerdem, den Grundsatz des „Gemeinsamen Erbes der Menschheit“ festzuschreiben, der für den Meeresboden außerhalb der AWZ gelten soll. Dieser bis dahin frei zugängliche, also frei ausbeutbare Meeresboden wird von der Internationalen Meeresbodenbehörde (IMB) verwaltet. Die im Rahmen von Unclos gegründete Internationale Organisation wacht über eine mögliche Nutzung dieses internationalen Meeresbodens, wobei die Erträge vorrangig den Entwicklungsländern zugutekommen.

Ein weiteres Novum ist der Begriff „Archipelgewässer“, deren Status dem des Küstenmeers recht stark ähnelt. Damit hat Unclos die Forderungen der Inselstaaten Indonesien, Philippinen

und Fidschi berücksichtigt. Noch wichtiger ist, dass die „Verfassung der Meere“ das Gewohnheitsrecht der freien Schifffahrt untermauert: Unclos hat erstens die Bestimmungen über das Recht der friedlichen Durchfahrt (innocent passage) durch die küstennahen Hoheitsgewässer übernommen, zweitens wurde das Prinzip der Freiheit der Schifffahrt auf hoher See auch für die AWZs beibehalten. Allerdings können die jeweiligen Staaten in ihrer AWZ die Einhaltung von Umweltschutzbestimmungen durchsetzen.

Auch für Meerengen hält Unclos an der freien Durchfahrt fest. Dieser Grundkompromiss zwischen den Industriestaaten, die auf die Freiheit der Schifffahrt gerade auch in den Meerengen Wert legen, und den Entwicklungsländern, deren Idee die AWZ war, hat nach wie vor Bestand. Denn die Industrieländer haben festgestellt, dass auch für sie die Einrichtung der AWZ von Nutzen ist, und den Entwicklungsländern ist klar geworden, dass die Freiheit der Schifffahrt ebenfalls in ihrem Interesse liegt.

Dabei hatten sich einige Staaten mit großen Handelsflotten (wie die USA, Großbritannien und Deutschland) zunächst geweigert, das Seerechtsübereinkommen zu unterzeichnen. Was sie störte, waren die weitgehenden Befugnisse der Internationalen Meeresbodenbehörde (IMB) und des von ihr zu gründenden „Unternehmens“, das für die Bewirtschaftung des Meeresbodens zuständig sein sollte, einschließlich der direkten Gewinnung mineralischer Ressourcen in Zonen, die keinem Staat zugeordnet sind (genannt „The Area“).

Damit werde das freie Spiel der Märkte behindert, lautete das Argument der Industrienationen, deren Einspruch bedeutete, dass dieser Teil von Unclos nicht angewandt werden konnte. Deshalb musste ein „Übereinkommen zur Durchführung des Teils XI“ ausgehandelt werden, das spezifischen Bestimmungen in Bezug auf „The Area“ enthielt. Diese zusätzliche Vereinbarung wurde, unterstützt von Deutschland und Großbritannien, am 28. Juli 1994 in den Unclos-Text eingearbeitet. Daraufhin konnte die Konvention am 16. November 1994 in Kraft treten.²

Die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit des Übereinkommens wurde ein Jahr später erneut deutlich: Am 4. Dezember 1995 wurde das Übereinkommen über „die Erhaltung und Bewirtschaftung von gebietsübergreifenden Fischbeständen und weit wandernden Fischbeständen“ unterzeichnet, das in allen Weltmeeren die Einrichtung regionaler Fischereiorganisationen erleichtert. Derzeit wird auf UN-Ebene an einem Abkommen „für den Schutz und die nachhaltige Nutzung der marinen Biodiversität in Gebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt“ gearbeitet. Die Verhandlungen zum Thema BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction) sind weit vorangeschritten; ein weiteres Übereinkommen zur Umsetzung von Unclos ist in Vorbereitung.³

Solche Verfahren der Weiterentwicklung sind wichtig, weil große Teile des Übereinkommens noch nicht umgesetzt sind. Dies gilt auch für den Teil XIV „Entwicklung und Weitergabe von Meerestechnologie“ sowie für die Arbeit der IMB, die den offiziellen Auftrag hat, einen „evolutionären Ansatz“ für schrittweise einzuführende neue Vorschriften, Aktivitäten und Institutionen zu entwickeln. Eine Hauptforderung der Entwicklungsländer ist dabei nach wie vor die Gründung des oben erwähnten „Unternehmens“, das die im Unclos-Text definierte Aufgabe, den Meeresboden zu bewirtschaften und zu nutzen, auch effektiv wahrnehmen kann.

Allerdings wurden die Passagen der Konvention, die sich auf die nationale Souveränität beziehen, bewusst sehr mehrdeutig oder unscharf formuliert. Das geschah vor allem bezüglich der geografischen Abgrenzung der Meeresgebiete und in der Frage der rechtlichen Definition von Inseln und Felsen.

Das Resultat ist, dass Unclos den Staaten zwar ausgedehnte ausschließliche Wirtschaftszonen zuschreibt, aber keine detaillierten Hinweise für deren Abgrenzung enthält, wenn sich die AWZ-Ansprüche zweier Staaten überlappen. Zwar gilt der allgemeine Grundsatz, dass das Küstenmeer zweier Staaten mit aneinander angrenzenden oder gegenüberliegenden Küsten unter bestimmten Bedingungen zu teilen ist. Aber hinsichtlich der Abgrenzungsmethoden – für die AWZ wie für den Festlandssockel – wird lediglich gefordert, dass sie zu einem Ergebnis führen müssen. Die einzige inhaltliche Empfehlung lautet, dass eine „der Billigkeit entsprechende Lösung“ herauskommen müsse.

Angesichts vieler ganz unterschiedlicher Konstellationen war die Wahl der jeweiligen Abgrenzungsmethode keine ausgemachte Sache, aber in der Regel wurde die Äquidistanz- beziehungsweise Mittellinienmethode bevorzugt. In den meisten Fällen ist das Ergebnis „recht und billig“ (equitable), aber bei bestimmten Konstellationen führt die Methode zu Problemen. Zum Beispiel wenn nahe der Grenze die Küste konkav verläuft (etwa in Form einer großen Bucht), weil dann die Äquidistanzlinien in Richtung offenes Meer aufeinander zulaufen, womit die AWZ des betreffenden Landes kleiner wird. Deshalb war bei den Unclos-Verhandlungen am Ende kein Konsens über die Methode zu erzielen.

Und so kam es bei der AWZ-Abgrenzung zu zahlreichen Streitfällen zwischen zwei oder mehreren Ländern, deren Ansprüche sich überlappen. Dabei wandten sich die Streitparteien häufig nicht an die vorhandenen internationalen Instanzen, also an den Internationalen Gerichtshof (IGH) oder an den dank Unclos geschaffenen Internationalen Seegerichtshof (ISGH), und ließen sich auch nicht auf ein Schiedsverfahren ein, weil sie angesichts des ungewissen Ausgangs kein Risiko eingehen wollten.

Allerdings hat der IGH in seinen Entscheidungen mit der Zeit schrittweise eine Abgrenzungsmethode entwickelt, die das Äquidistanzprinzip den jeweiligen Umständen anpasst. Damit ist der Ausgang weniger unsicher geworden, und die Streitparteien rufen inzwischen häufiger ein internationales Gericht oder ein Schiedsgericht an. Dennoch werden die Urteile des IGH nicht immer akzeptiert. Zum Beispiel hat sich Kolumbien nicht an eine am 19. November 2012 ergangene Entscheidung über seinen Grenzstreit mit Nicaragua gehalten. Daraufhin hat der IGH in seinem Urteil vom 21. April 2022 erneut befunden, dass Kolumbien die souveränen Rechte und Hoheitsbefugnisse Nicaraguas verletzt.⁴

Auch die seerechtliche Definition der Begriffe „Insel“ und „Felsen“ ist hoch relevant. Die Unterscheidung ist wichtig, weil Inseln – wie kontinentalen Küsten – eine AWZ von 200 Seemeilen zukommt, während Felsen lediglich über eine Hoheitszone von maximal 12 Seemeilen verfügen. Der einzige Unclos-Artikel (Art. 121), der sich mit der „Ordnung der Inseln“ befasst, ist jedoch alles andere als klar formuliert und lässt unterschiedliche Interpretationen zu. Entsprechend haben die Staaten die Neigung, jedes über die Wasserlinie hinausragende Stück Land vor ihrer Küste als Insel zu klassifizieren, die eine AWZ beanspruchen kann. Der IGH hat es bislang vermieden, diese Frage abschließend zu beantworten, weil es unzählige Typen von Inseln gibt.

Diese Unsicherheit wollten die Philippinen bei ihren Gebietsstreitigkeiten mit China ausnutzen. Der Streit geht um inselartige Formationen im Südchinesischen Meer, deren Status der Permanent Court of Arbitration (PCA) in Den Haag klären sollte.⁵ Dabei ging es Manila nicht um die Frage, unter wessen staatliche Souveränität diese „Strukturen“ fallen, sondern um die Klärung, ob es sich um Inseln mit einer AWZ handelt oder um Felsen, die lediglich ein Küstenmeer haben. Oder aber um ein Stück Meeresboden, das nur bei Ebbe sichtbar wird, aber für die Ausdehnung des Küstenmeers relevant ist, wenn es höchstens 12 Seemeilen von der Küste entfernt liegt.

Das Kalkül der Philippinen war einfach: Wären die umstrittenen, unweit der philippinischen Küste gelegenen Formationen als „Felsen“ zu klassifizieren, stünde ihnen nur ein Küstenmeer, also eine Hoheitszone von 12 Seemeilen zu. Sie wären damit Enklaven innerhalb der philippinischen AWZ. Der PCA hat in seinem Urteil vom 12. Juli 2016 im Sinne der Philippinen entschieden und dabei ausführliche Definitionen zu dem einschlägigen Unclos-Artikel mitgeliefert. Dennoch gibt es nach wie vor unterschiedliche Auslegungen und Praktiken, sodass die Unklarheiten des Seerechtsübereinkommens, was den Rechtsstatus von Inseln betrifft, keineswegs beseitigt sind.⁶

In Teil XII des Übereinkommens wird das Prinzip festgeschrieben, dass die Staaten verpflichtet sind, „die Meeresumwelt zu schützen und zu bewahren“. Ihre Rechte und Pflichten in den Gebieten, in denen sie Hoheitsrechte ausüben, werden im Einzelnen aufgezählt, wobei auf die zuständigen internationalen Organisationen verwiesen wird. Damit ist primär die 1948 gegründete Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) gemeint, die der Verschmutzung der Meere durch Schiffe entgegenwirkt.

Diese Organisation mit Sitz in London erlässt auch Vorschriften für besonders empfindliche Seegebiete (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). Damit können Staaten die Freiheit der Schifffahrt durch verschärfte Regeln einschränken. So hat die IMO nach der Havarie des Öltankers „Erika“ 1999 vor der bretonischen Küste durchgesetzt, dass Staaten das Recht haben, in ihrer AWZ nur noch doppelwandige Tanker zuzulassen. Auch der sogenannte Polar Code, der die Schifffahrt in den Gewässern jenseits des nördlichen und südlichen 60. Breitengrads regelt, wurde von der IMO ausgearbeitet.

Der Schutz der Biodiversität stand erstmals 1992 auf der internationalen Tagesordnung. Damals verabschiedete die Konferenz von Rio das Übereinkommen über die biologische Vielfalt, das 2010 durch das Protokoll von Nagoya über den Zugang zu genetischen Ressourcen ergänzt wurde. Schon 2004 wurde bei den Vereinten Nationen eine inoffizielle Arbeitsgruppe zum Schutz der biologischen Meeresressourcen gegründet. Schließlich beschloss die UN-Vollversammlung 2017 die Einberufung einer internationalen Konferenz, die diese völkerrechtlich verbindliche Vereinbarung über „die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der marinen Biodiversität in Gebieten außerhalb nationaler Hoheitsgewalt“ (BBNJ) verabschieden soll. Auf der 4. Konferenz vom August 2022 in New York kam eine Einigung noch nicht zustande. Das BBNJ-Übereinkommen soll jetzt 2023 verabschiedet werden.

Es grenzt an ein Wunder, dass die Umsetzung des Seerechtsübereinkommens 40 Jahre nach dessen Verabschiedung weiter vorankommt – und das auch noch in einem mittlerweile völlig anderen geopolitischen Umfeld. Immerhin geht es dabei um eine so explosive Thematik wie die Ausübung von Souveränitätsrechten. Die durch Unclos geschaffenen Wirtschaftszonen bedeuten die größte geografische Ausweitung staatlicher Befugnisse, die es je gegeben hat. Derzeit verfügen die Einzelstaaten über gewisse Rechte in 40 Prozent der weltweiten Meeresgebiete; und über 30 dieser Staaten haben eine AWZ von mehr als 1 Million Quadratkilometern.

In bestimmten Fällen kann sich die Zone, in der Küstenstaaten wirtschaftliche Rechte zustehen, über mehr als 200 Seemeilen (370 Kilometer) in den Ozean hinein erstrecken. Allerdings gilt das nur für den Meeresboden und den Meeresuntergrund, die den Festlandsockel ausmachen. Dieser kann sich, unter bestimmten geografischen Gegebenheiten, bis zu 350 Seemeilen (ab der Küstenbasislinie ) ausdehnen, oder aber bis maximal 100 Seemeilen über die 2500-Meter-Wassertiefenlinie hinaus.

Um die Einhaltung dieser Kriterien zu überprüfen und für die Staaten Empfehlungen zur Erweiterung ihres Festlandsockels über die 200-Seemeilen-Grenze hinaus zu erarbeiten, wurde auf Grundlage von Unclos die sogenannte Festlandsockelgrenzkommission (FSGK) gegründet. Die technischen Aspekte des Anspruchs, den die Küstenstaaten auf eine Sockelerweiterung formulieren können, sind im Übereinkommen nicht geregelt. Deswegen räumte die FSGK den Unclos-Mitgliedstaaten 1999 eine zehnjährige Frist für die Einreichung ihrer Antragsunterlagen ein.

Die Folge war, dass die FSGK 2009 von einer Antragswelle überrollt wurde. Da viele Staaten noch nicht in der Lage waren, eine vollständige Dokumentation ihrer Ansprüche zu erstellen, konnten sie es zunächst bei einer Vorabinformation belassen. Zum Stichtag lagen 92 technische Dokumentationen und 48 Vorabinformationen vor. Mit acht Dossiers ist Frankreich eindeutig der aktivste Antragsteller. Doch die Prüfung der Riesenmenge an Unterlagen zieht sich hin, Wartezeiten von zehn Jahren sind keine Seltenheit. Zum russischen Arktis-Antrag von 2001 ist noch immer keine Empfehlung ergangen, obwohl 2015 zusätzliche Unterlagen eingereicht wurden.

Die Antragsflut erweckt den Eindruck, dass rivalisierende Länder einander mit ihren Forderungen überbieten wollen. So haben Russland, Kanada und Dänemark – unter Berufung auf seinen autonomen Teilstaat Grönland – Ansprüche am Lomonossow-Rücken angemeldet, auf dem sich der Nordpol befindet.

Die FSGK kann sich zwar über Festlandsockelgrenzen äußern, für die Grenzziehung zwischen benachbarten Staaten ist sie aber nicht zuständig. Einige Länder haben ihren Festlandsockel bereits untereinander aufgeteilt und dabei die 200-Seemeilen-Grenze weiter ins offene Meer vorgeschoben – zum Beispiel Australien und Neuseeland in der Tasmansee, womit sie riesige Gebiete „gewonnen“ haben. Andere Staaten wie Spanien, Frankreich, Irland und das Vereinigte Königreich haben einen gemeinsamen Anspruch auf den Meeresboden der Keltischen See formuliert.

Die bei der FSGK eingereichten Erweiterungsanträge verfolgen unterschiedliche Ziele: Häufig handelt es sich um die Sicherung von politischen und ökonomischen Ansprüchen, beim Nordpol geht es auch um das Prestige. Wobei die nutzbaren Ressourcen begrenzt oder noch unerforscht sind.

Einige wenige Staaten wie Portugal, Norwegen und Fidschi können auf ihren Festlandsockeln Polymetallsulfidvorkommen nachweisen; dagegen sind Erdöl und Erdgas in solchen Weiten und Tiefen eher die Ausnahme. Eine davon ist die Neufundlandbank, für die Kanada dem norwegischen Konzern Equinor eine Lizenz zur Ölförderung erteilt hat. Die Staaten bleiben dabei für den Umweltschutz im Gebiet ihres erweiterten Festlandsockels verantwortlich.

2015 haben die Vereinten Nationen im Rahmen der Agenda 2030 die Ziele für nachhaltige Entwicklung formuliert. Gemäß der Sustainable Development Goals (SDGs) sollen die „Ozeane, Meere und Meeresressourcen im Sinne nachhaltiger Entwicklung erhalten und nachhaltig genutzt werden“. Als Unterziel wird gefordert, „bis 2020 mindestens 10 Prozent der Küsten- und Meeresgebiete im Einklang mit dem nationalen Recht und dem Völkerrecht und auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Informationen“ zu erhalten. Derweil sieht die EU in ihrer Biodiversitätsstrategie bis 2030 die Schaffung von Schutzzonen in mindestens 30 Prozent ihrer Meeresgebiete vor, wobei 10 Prozent besonders stark geschützt sein sollen.

Unclos erlaubt den Staaten, in den ihrer Hoheitsgewalt unterstellten Meeresgebieten die nach ihrer Auffassung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Für die Meeresverschmutzung ist allerdings die IMO zuständig. Ansonsten gilt der Grundsatz der Freiheit der hohen See, die immer noch 60 Prozent der globalen Meeresfläche ausmacht. Jenseits der AWZs ist der Schutz der Ozeane rechtlich unmöglich. Einige Küstenstaaten haben zwar regionale Meeresübereinkünfte getroffen, doch die betreffen zumeist nicht die Hochsee. Und in keinem Fall erkennen sie das Recht an, Schutzgebiete auf hoher See einzurichten.

Dabei stellen diese Schutzgebiete ein ideales Instrument dar, denn die von der Weltnaturschutzunion (IUCN) entwickelte Definition solcher Zonen ist am wenigsten umstritten. Ihr zufolge sind Schutzgebiete „klar abgegrenzte, anerkannte und verwaltete geografische Räume“, die die „Erhaltung der Natur wie auch die Leistungskraft der Ökosysteme“ gewährleisten sollen. Daher ist es auch das Hauptziel des angestrebten BBNJ-Übereinkommens, Schutzgebiete auf hoher See auszuweisen.

Bisher kann so ein Gebiet nur im Konsens zwischen den Staaten geschützt werden. An der Arbeit der Kommission für die Erhaltung der Meeresfauna und -flora der Antarktis (CCAMLR) lässt sich zeigen, wie kompliziert dies ist. Diese Internationale Organisation, Pionierin auf diesem Gebiet, hat sich vorgenommen, bis 2012 rund um die Antarktis ein Netz von Meeresschutzgebieten einzurichten. Bisher ist aber nur ein einziges verwirklicht, das 2016 im Rossmeer eingerichtet wurde. Alle anderen Projekte wurden systematisch von Russland – mit Rückendeckung Chinas – blockiert.

Für die Institution, die im Zuge der Verabschiedung des BBNJ-Übereinkommens zum Schutz der Hochsee eingerichtet werden soll, verheißt das nichts Gutes. Sie wird nicht umhinkönnen, über die geplanten Schutzmaßnahmen abstimmen zu lassen. Ein echter, wirksamer Schutz ist aber nur im Konsens möglich. Somit erschweren die Spannungen, die der Krieg in der Ukraine verursacht hat, auch die Bemühungen um den Schutz der Meeresumwelt.

¹ Da es sich um die 3. UN-Seerechtskonferenz handelte, wird die Konvention zuweilen als Unclos III bezeichnet. Unclos I (1956–1958) endete mit der Unterzeichnung der (vier) „Genfer Seerechtskonventionen“, die dann von Unclos III fortentwickelt wurden.

² An diesem Tag war die Bedingung erfüllt, dass ein Jahr seit dem Beitritt des 60. Staats (Guyana) zu Unclos III vergangen war.

³ Gemäß der UN-Resolution 72/249 vom 24. Dezember 2017 soll ein rechtsverbindlicher Text erarbeitet werden.

⁴ Siehe^.Romain Droog, „Gebiet und Nation. Grenzkonflikte im postkolonialen Lateinamerika“, LMd, November 2022.

⁵ Der PCA in Den Haag ist lediglich eine Schiedsinstanz zur einvernehmlichen Beilegung von Streitigkeiten und hat keine Entscheidungsbefugnis wie der IGH oder der ISGH.

⁶ Siehe Niels Kadritzke, „Der Grenzstreit in der Ägäis“, in: „Atlas der Globalisierung. Ungleiche Welt“, Berlin (taz Verlag) 2022.

Aus dem Französischen von Markus Greiß

Didier Ortolland ist ehemaliger Diplomat und war im französischen Außenministerium für Seerechtsfragen zuständig.