Bürgerrecht (Teil 2): In stiller Willkür

Aus zahlreichen der schwarz-weissen Porträtfotos in den Abstimmungsunterlagen spricht eine verkrampfte Herzlichkeit. Die Gesuchsteller:innen lächeln in die Kamera, einzeln oder als ganze Familie, oft fein herausgeputzt, mit tadelloser Haltung. Stellte man sich so eine betont schweizerische Erscheinung vor, damals um die Jahrtausendwende? Das Dazugehören, die demokratische Mündigkeit?

Während vier Jahren, von Mitte 1999 bis Mitte 2003, hatte sich öffentlich im besten Licht zu präsentieren, wer in Emmen die Schweizer Staatsbürgerschaft erlangen wollte: gegenüber den Stimmberechtigten der Luzerner Vorortsgemeinde, die sich trotz 27 000 Einwohner:innen noch immer als Dorfgemeinschaft verstand und als solche auch über das Bürgerrecht ihrer Mitmenschen entschied. An der Urne, in stiller Willkür, ganz ohne Begründung.

Die Abstimmungsbüchlein erzählen von Migrationsgeschichten der vorangegangenen Jahrzehnte: Viele waren gekommen, um in Fabriken zu arbeiten, in Gastrobetrieben oder der Landwirtschaft. «Über die Gesuchsteller ist nichts Nachteiliges bekannt», stand dann etwa neben dem Foto, schliesslich waren alle von Gemeindeparlament und -regierung vorgeprüft worden: «Die Familie ist assimiliert.»

Gemeinde mit Imageproblemen

Das aber interessierte eine Mehrheit der Stimmberechtigten wenig, ganz anders als die Herkunft der Gesuchsteller:innen. Von insgesamt 102 exjugoslawischen Gesuchsteller:innen wurden 83 abgelehnt – im Verhältnis ein Vielfaches mehr als bei anderen Nationalitäten.

Warum gerade in Emmen? Einer Gemeinde mit traditionell hohem Ausländer:innenanteil und stolzer Industrie- und Migrationsgeschichte? Brahim Aakti, Emmens heutiger Bildungsdirektor, kann es auch nicht wirklich erklären. «Ich habe die Menschen hier nie so kennengelernt», sagt der SP-Politiker, der 1992 als Elfjähriger aus Marokko seinem Vater in die Schweiz gefolgt war und keine zwei Jahre später umstandslos eingebürgert wurde. Heute steht er für ein Emmen, das sich gemäss «Luzerner Zeitung» spätestens 2018 «vom Saulus zum Paulus» gewandelt habe: Damals zog Aakti in der Stichwahl gegen einen prominenten SVP-Kandidaten in den Gemeinderat ein. Dennoch hallten die Eindrücke aus den frühen nuller Jahren bis heute nach, sagt Aakti. «Emmen hat deswegen immer noch ein Imageproblem.»

Von einem «Imageproblem» sprach auch der Reporter des Schweizer Fernsehens, der am 14. Juni 1999 erklären sollte, wie hier tags zuvor die kommunale Initiative «Einbürgerungen von Ausländern vors Volk» der Schweizer Demokraten (SD) hatte angenommen werden können. Für den Moment musste als Erklärung genügen, dass es in Emmen «massive Probleme» gegeben habe, «vor allem mit kriminellen Ausländern aus Exjugoslawien».

Als Reallehrerin hat Arlette Fischer in den neunziger Jahren direkt erlebt, wie sich die Jugoslawienkriege im Sozialgefüge Emmens niederschlugen. Viele hätten ihre Familienangehörigen in die sichere Schweiz geholt, und die Gemeinde sei damit tatsächlich überfordert gewesen. Fischer, die damals als örtliche SP-Präsidentin, Kantonsparlamentarierin und Gewerkschafterin politisch aktiv war, verweist aber auf einen ebenso wesentlichen Punkt: «Emmen war in den Neunzigern enorm verunsichert.» Grosse Industriebetriebe, etwa in der Stahl- und Nylonproduktion, befanden sich im Niedergang, die Arbeitslosenquote stieg zeitweise auf acht Prozent. «Die Rechten nutzten das für klassische Sündenbockpolitik», sagt Fischer.

203 Stimmen machten den Unterschied, als Emmen 1999 die Schweiz mit seinem Ja zur SD-Initiative schockte. Schon bei der ersten Einbürgerungsabstimmung im September 1999 offenbarte sich das einschlägige Muster: Drei spanische und italienische Gesuchsteller:innen wurden eingebürgert – acht jugoslawische nicht. Endgültig in den medialen Fokus rückte Emmen am 12. März 2000, als es ganze 38 Menschen mit jugoslawischer, kroatischer und bosnischer Staatsbürgerschaft traf sowie zehn mit ungarischen, türkischen und polnischen Nachnamen. Acht Italiener:innen wurden im selben Zug eingebürgert.

Die Reaktionen waren heftig, auch in internationalen Medien. «Ich habe Emmen ja immer sehr gemocht», sagt Fischer, die ihr ganzes bisheriges Leben hier verbracht hat, «aber damals hat man sich wirklich für den Ort geschämt.» So gehörte sie zur Gruppe jener, die gegen das unwürdige Geschehen vorgingen.

Juristisches Neuland

Daran, wie die Gruppe zusammenfand, können sich viele der Involvierten nicht mehr genau erinnern. Fest steht: Vor Ort wurde Vernetzungsarbeit mit Direktbetroffenen betrieben, von denen fünf schliesslich eine Beschwerde führten. Zudem arbeiteten mehrere Bundespolitiker:innen mit. Was alle hervorheben, ist der Mut der Beschwerdeführer:innen. Wegen des aufgeheizten Klimas war zu befürchten, dass sie zum Ziel von Anfeindungen werden könnten. Ihnen wurde strengste Anonymität zugesichert – weshalb ihre Namen der Öffentlichkeit bis heute verborgen bleiben. «Der Schutz ihrer Familien war extrem wichtig», sagt Walter Stocker, der in den Neunzigern zeitweise die Emmer Einbürgerungskommission präsidierte. «Ich selber habe damals Briefe bekommen, die unter die Haut gingen.»

Den juristischen Überbau der Beschwerde erarbeitete Regina Kiener, die spätere Professorin für Staats-, Verwaltungs- und Verfahrensrecht an den Universitäten Bern und Zürich. Die Beschwerdeführung übernahm ein Anwalt aus Luzern. «Das war ein echter Glücksfall», sagt Kiener, «wir haben uns super ergänzt.» Der Anwalt sagt, er erinnere sich nicht mehr im Detail an den Fall, betont aber dessen Wichtigkeit: «Die damalige Lehrmeinung lautete, dass politische Entscheide nicht anfechtbar seien.»

Wenige Monate zuvor, am 1. Januar 2000, war in der Schweiz die revidierte Verfassung in Kraft getreten. Sie enthielt ein neues Diskriminierungsverbot wie auch eine Begründungspflicht bei Behördenentscheiden. Gegen beides verstosse die Emmer Einbürgerungspraxis, so die Beschwerde, wie auch gegen das Willkürverbot. «Damit betraten wir absolutes Neuland», sagt Kiener.

Weitreichendes Urteil

Zunächst aber gab sich die Luzerner Kantonsregierung sperrig; ein erster Gang ans Bundesgericht war nötig, damit sich der Regierungsrat überhaupt mit der Beschwerde auseinandersetzte. 2002 wies er die Beschwerde ab: Eine Verletzung des Diskriminierungsverbots lasse sich nicht zweifelsfrei nachweisen. Dagegen zogen die Beschwerdeführenden erneut vor das Bundesgericht.

Der Gemeinderat seinerseits reagierte auf die Abstimmungsresultate vom 12. März 2000 und auf die mediale Aufmerksamkeit, die diese auslösten, mit einem rund einjährigen Bearbeitungsstopp bei hängigen Gesuchen sowie mit einer Verschärfung der Vorabklärungen. «Das neue Verfahren ist strenger und damit selektiver als das bisherige», hiess es im Abstimmungsbüchlein vom Juni 2001. Und, in fetter Schrift: «Die Emmer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sind keine Rassisten!»

Tatsächlich wurden diesmal sämtliche Gesuche angenommen. Rasch aber schlug das alte Muster wieder durch: Bei vier Abstimmungen wurden exjugoslawische Gesuchsteller:innen nur in Ausnahmefällen eingebürgert, ein letztes Mal am 29. Juni 2003. Gegenüber der «Neuen Luzerner Zeitung» äusserte sich selbst Niklaus Wehrli, Präsident der Einbürgerungskommission und ein SVP-Mann, «total enttäuscht». Es seien «gute Leute» abgelehnt worden, «die integriert sind und an den Tests und Befragungen gute Resultate erzielt» hätten. «Was soll ich noch sagen, was sollen wir tun?», so der hilflose Lokalpolitiker.

Nur zehn Tage später kam ihm das Bundesgericht gewissermassen zu Hilfe: Es verkündete am 9. Juli 2003, dass das Einbürgerungsverfahren per Urnenentscheid verfassungswidrig sei. In seiner Begründung befand es, dass die Abstimmungsresultate das Diskriminierungsverbot verletzten, und trug dabei dem aufgeheizten Klima Rechnung, das in Emmen von rechtsextremen Akteuren mitgeschürt worden war. Zwischen dem Diskriminierungsverbot und der Abstimmungsfreiheit bestehe «ein Spannungsverhältnis», wobei in diesem Fall der Schutz der Grundrechte Einzelner höher zu gewichten sei als ein direktdemokratisches Abstimmungsergebnis. Zudem folgte das Gericht der Argumentation, wonach Abstimmende bei Einbürgerungsentscheiden gewissermassen einen Behördenakt vollziehen würden; weil die damit einhergehende Begründungspflicht bei Volksabstimmungen «systembedingt nicht möglich» sei, bestehe «die Gefahr, dass das Diskriminierungsverbot faktisch leer läuft».

«Wir fielen fast vom Stuhl, als wir das hörten», sagt Regina Kiener, die der Urteilsverkündung in Lausanne beiwohnte. «Es war der Höhepunkt meines gesamten Berufslebens, zu erleben, dass die Verfassung trägt.» Am selben Tag erklärte das Bundesgericht auch eine Initiative der Stadtzürcher SVP für verfassungswidrig, die Einbürgerungen per Volksabstimmung gefordert hatte. Die zwei «Jahrhundertentscheide», als die sie in der juristischen Lehre gelten, führten zu wichtigen Reformen auf allen staatlichen Ebenen; auch Gemeindeversammlungen und Einbürgerungskommissionen wurden neue Richtlinien auferlegt. Die SVP wiederum wollte das Bundesgericht mit ihrer Initiative «Für demokratische Einbürgerungen» übersteuern. Sie scheiterte 2008 deutlich.

So lasse sich doch noch etwas Gutes aus der ganzen Geschichte ziehen, findet Arlette Fischer. «Weil am Ende die Einbürgerungspraxis in der ganzen Schweiz verändert wurde, haben sich die vier schlimmen Jahre fast schon gelohnt», sagt sie. «Aber für die Leute, die es damals getroffen hat, war es ein absoluter Spiessrutenlauf.»