Staatliche Schuldenberge: Geht die Schweiz bankrott?
Konjunkturpakete, Bankenrettungen, sinkende Einnahmen - weltweit häufen die Regierungen Schulden an. Wie geht das? Und wann ist ein Staat pleite?
Einmal im Monat treffen sich an der Zürcher Börsenstrasse 15 eine Handvoll Beamte in einem kleinen Büro, um den Schweizer Staat zu verschulden: Um 8.30 Uhr loggen sie sich über einen PC in die virtuelle Börsenplattform Eurex ein und geben den angeschlossenen Banken bis 12 Uhr Zeit, zu einem festgelegten Zinssatz eidgenössische Anleihen zu kaufen. Bis zu mehreren hundert Millionen Franken werden bei den einzelnen Auktionen überwiesen.
Die Angestellten der Nationalbank handeln dabei im Auftrag der Bundestresorerie, einer Abteilung der Finanzverwaltung. Ihre Aufgabe: sich auf dem Finanzmarkt Geld zu verschaffen, um jenen Anteil des Bundesbudgets zu finanzieren, für den das Steuereinkommen nicht reicht. Allerdings werden nicht nur dauernd neue Schulden gemacht, jeden Monat werden auch alte getilgt. Unter dem Strich ist die Schuld des Bundes in den letzten Jahren gar gesunken: von rund 28 auf 23 (2008) Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), auf 122 Milliarden Franken. Kassenwart Hans-Rudolf Merz hat seine Mission offensichtlich erfüllt. Seit 2004 sind aber auch die gesamten öffentlichen Schulden - jene von Bund, Kantonen und Gemeinden zusammen - zurückgegangen: von 55 auf 44 Prozent (2007) des BIPs.
Der Schuldenberg wächst
Gregor Valko, Leiter der Sektion Tresorerie, ist mit diesen Zahlen äusserst zufrieden: «Es sieht ganz danach aus, als könnten wir 2009 die Schulden des Bundes um weitere vier Milliarden Franken senken.» Allerdings: Die aktuelle Wirtschaftskrise, die sinkenden Einnahmen und das dritte Konjunkturpaket könnten diese Prognose noch trüben.
Immerhin: Andere Regierungen haben sich im Bestreben, Banken zu retten und die Wirtschaft mit Konjunkturpaketen anzukurbeln, gewaltig übernommen - und niemand weiss, was noch kommt. So kletterte die durchschnittliche öffentliche Schuld der Industrieländer unter den G20-Staaten letztes Jahr von 79 auf 83 Prozent des BIPs. Und bis 2014 werden sie die Marke von 100 Prozent knacken, schätzt die OECD in einer Studie - in Japan und Italien ist dies längst geschehen.
Weltweit ist man sich einig: Diese Schuldenberge sind ein Übel. Und hiesige bürgerliche PolitikerInnen orten selbst für die Schweiz Gefahr. So warnte etwa letzte Woche Gerold Bührer, Präsident des Wirtschaftsdachverbandes Economiesuisse: Das dritte Konjunkturpaket drohe die Schulden des Bundes massiv in die Höhe zu treiben und das künftige Wirtschaftswachstum zu beschneiden. Eine Schuld, die die künftigen Generationen zu tragen hätten.
Aber es gibt auch gute Gründe, Schulden aufzunehmen. Da wären etwa all jene Gründe, aus denen sich die Staaten in den vergangenen Monaten verschuldet haben - und die nun auch für das dritte Schweizer Konjunkturpaket sprechen. In Krisen ist es sinnvoll, die Wirtschaft zu stützen, um die konjunkturelle Flaute zu verkürzen. Nach dem Börsencrash von 1929 wurde dies lange versäumt - die wirtschaftliche Depression dauerte Jahre.
Ein weiterer guter Grund, Schulden zu machen, sind Investitionen in die öffentliche Infrastruktur. Vor allem in die Bildung, aber auch in den öffentlichen Verkehr. Anders als das bürgerliche Familienoberhaupt, mit dem manche Politiker den Staat gerne vergleichen, kann die öffentliche Hand nicht nur konsumieren - etwa neue Kampfflugzeuge kaufen -, sie kann auch investieren, so wie ein Unternehmen. Und die Investitionen von heute bestimmen massgeblich den Wohlstand von morgen.
Achtung, Staatsbankrott!
Trotzdem: Ist die Kritik am zunehmenden Schuldenberg nicht auch berechtigt? Zum Teil. Dass heutige Schulden die kommenden Generationen belasten, ist möglich - aber nicht zwingend (vgl. «Belasten wir die nächste Generation?» weiter unten). Dasselbe gilt für die Warnung, wonach staatliche Schulden die Privatwirtschaft bremsten: Wenn sich der Staat auf dem Finanzmarkt verschuldet, gibt es dort zwar entsprechend weniger Geld für die Investitionen privater Unternehmen, es kommt zum sogenannten «crowding out». Doch schädlich ist dies höchstens, wenn der Staat das zusätzliche Geld für Konsum ausgibt, statt es zu investieren. Warum sollen private Investitionen besser sein als staatliche?
Wesentlich berechtigter ist jedoch eine andere Kritik. Sitzen Regierungen auf grossen Bergen von Schulden, lösen sie das Problem nicht selten über die Inflation: Die Nationalbank druckt frisches Geld, die Geldmenge nimmt zu, die Währung verliert an Wert, die realen Schulden sinken. Im 18. Jahrhundert tilgte etwa Frankreich auf diese Weise die enormen Schulden, die der Sonnenkönig Ludwig XIV. hinterlassen hatte.
Klaus Neusser, Professor für empirische Wirtschaftslehre an der Universität Bern, sieht genau darin eine Gefahr: «Irgendwann werden die Regierungen versuchen, ihre Schulden zurückzufahren: durch höhere Steuern, geringere Ausgaben - oder eben mittels Inflation.» Sicher, sagt Neusser, institutionell seien die Notenbanken heute von den Regierungen weitgehend unabhängig. Doch sie gerieten zunehmend politisch unter Druck. In drei bis vier Jahren könnten der Dollar wie auch der Euro jährlich um fünf Prozent an Wert verlieren.
Zudem droht ein Staat, der sich kontinuierlich verschuldet, irgendwann in eine gefährliche Spirale zu geraten: Mit zunehmenden Schulden steigt auch die Zinslast, die ab einem bestimmten Punkt über die Aufnahme von neuen Schulden beglichen werden muss. Beschleunigt wird diese Dynamik dadurch, dass die Gläubiger irgendwann beginnen, höhere Zinsen zu verlangen, weil das Risiko einer staatlichen Insolvenz steigt - sie befürchten einen Staatsbankrott. Der tritt ein, wenn der Staat seine fälligen Schulden und Zinsen nicht mehr begleichen kann und niemand mehr bereit ist, ihm weiteres Geld zu leihen.
Ein Staatsbankrott? Argentinien hat es 2001 vorgemacht; Island hat es im November erwischt - der Internationale Währungsfonds sah sich gezwungen, in die Bresche zu springen. Blickt man etwas weiter in die Geschichte zurück, findet man solche Beispiele zuhauf: Spanien etwa ging im 19. Jahrhundert siebenmal pleite. Frankreich war zwischen 1500 und 1800 achtmal bankrott.
Gefahr für die Schweiz?
Wie gross ist also die Gefahr, dass Staaten in eine Schuldenspirale geraten? «Gross», sagt Neusser. Zwar seien die derzeitigen Schuldenstände der meisten Industriestaaten historisch gesehen nicht exorbitant. «Doch anders als in der Vergangenheit sind unzählige Länder gleichzeitig betroffen.» Die weltweit steigende Kreditnachfrage werde die Zinsen für Anleihen insgesamt in die Höhe treiben und damit die Gefahr einer Spirale verstärken.
Tatsächlich hat die Ratingagentur Standard & Poor’s bereits begonnen, die Bonität einzelner Staaten herabzustufen. Nachdem dieses Jahr bereits Spanien und Irland wegen mangelnder Haushaltsdisziplin die Bestnote, das sogenannte Triple-A, eingebüsst haben, hat die Agentur kürzlich auch Britannien verwarnt. Und die Befürchtung steigt, dass auch andere Staaten, darunter die USA, ein A einbüssen könnten.
Doch steht uns wirklich eine Reihe von Staatsbankrotten bevor? Für die grossen Industriestaaten könne er sich das nicht vorstellen, sagt Neusser. Klar, auch das Ausmass der Finanzkrise habe niemand für möglich gehalten - und trotzdem: Die grossen Wirtschaftsnationen seien «too big to fail» - man dürfe sie nicht ersticken lassen. Anders sehe dies bei kleineren Staaten aus, deren Haushalt auf die schiefe Bahn geraten sei - Griechenland etwa oder Irland. Sie seien tatsächlich gefährdet, pleitezugehen. Wirtschaftlich unbedeutende Staaten würden von den AnlegerInnen viel schneller bestraft. Und am Ende sind genau sie es, die entscheiden, wem sie weiterhin Geld leihen wollen.
Bleibt die Frage: Was ist mit der Schweiz? Hat Economiesuisse-Präsident Bührer recht, wenn er vor einer Schuldenspirale warnt? «Überhaupt nicht», sagt Klaus Neusser. Nicht nur sei die Schweizer Staatsverschuldung äusserst gering. Die bisher ergriffenen wirtschaftlichen Massnahmen zählten zu den bescheidensten überhaupt.
Belasten wir die nächste Generation?
Die Schulden von heute belasten die Generation von morgen. Das immer wieder vorgebrachte Argument tönt logisch - ist es aber nicht. Angenommen, die Schweiz macht Schulden, um zusätzliche Staatsausgaben zu tätigen, borgt sich dafür bei all ihren BürgerInnen einen gleich hohen Geldbetrag und händigt ihnen im Gegenzug Schuldscheine aus - muss dann tatsächlich die nächste Generation für die Schuld geradestehen? Und dies obwohl sie von den schuldenfinanzierten Staatsausgaben nicht einmal profitiert hat?
Ja, das muss sie, aber die entscheidende Frage ist: mit welchem Geld? Sie tut dies mit dem Ersparten, das ihr die Eltern in Form eines staatlichen Schuldscheins vererbt haben. Ist das trotzdem ungerecht? Vielleicht. Doch hätten ihre Eltern die zusätzliche staatliche Ausgabe durch eine Steuererhöhung bezahlt, hätten ihre Kinder erst gar keine Schuldscheine geerbt.
Die Sache hat allerdings einen Haken: Kaufen die BürgerInnen Anleihen, statt die Staatsausgaben über höhere Steuern zu finanzieren, besteht die Gefahr, dass die BürgerInnen glauben, sie würden sparen, obwohl lediglich der Staat das Geld an ihrer Stelle ausgibt und ihre Kinder das Geld irgendwann über den Fiskus zurückbezahlen müssen. Die Gesellschaft kann also dazu verleitet werden, insgesamt weniger zu sparen. Dann fehlt das Geld für private Investitionen, es kommt zum sogenannten «crowding out» (vgl. Haupttext).
Die kommende Generation erbt folglich insgesamt weniger Vermögen - allerdings nur, wenn der Staat das Geld für Konsum ausgibt, statt es zu investieren: Von einem heute gekauften Militärflugzeug profitieren kommende Generationen tatsächlich nicht, von Investitionen in Bildung hingegen schon; denn sie bestimmen massgeblich den Wohlstand von morgen. Und: Verschuldet sich der Staat nicht bei all seinen BürgerInnen gleichzeitig, kann es dazu kommen, dass ein Teil der kommenden Generation nichts erbt und gleichzeitig in einem verschuldeten Staat ins Leben startet.
Allerdings wirft dies Fragen nach einer gerechten Vermögensaufteilung auf - zwischen den Generationen, aber auch innerhalb einer Gesellschaft. Doch eine gesamtgesellschaftliche Schuld? Eine solche existiert in Tat und Wahrheit nicht. Denn: Die Schulden des Staates und die entsprechenden Schuldscheine seiner BürgerInnen heben sich gegenseitig auf. Es sei denn, der Staat verschuldet sich im Ausland; für die Schweiz ist dies jedoch nicht der Fall.
