Nr. 03/2021 vom 21.01.2021

Ein Plädoyer für Schulden

Müssen Pandemieschulden zurückbezahlt werden, wie Bundesrat Ueli Maurer behauptet? Aus volkswirtschaftlicher Sicht keineswegs, sagt ETH-Wirtschaftsprofessor Michael Graff von der Konjunkturforschungsstelle.

Von Michael Graff

Die Coronapandemie hat weltweit zu schockartigen Einbrüchen der Wirtschaftsaktivität und zu teils massiv höheren Staatsausgaben geführt. Die Staatsverschuldung hat sich, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP), in vielen Ländern deutlich erhöht. Im Oktober schätzte die Konjunkturforschungsstelle (KOF) der ETH Zürich für die Schweiz einen Anstieg der Schuldenquote um 4,5 Prozentpunkte auf gut 30 Prozent. Mittlerweile erscheinen auch 10 Prozentpunkte nicht mehr unrealistisch.

Verglichen mit dem Euroraum und den USA befinden sich die öffentlichen Finanzen der Schweiz allerdings in einer komfortablen Grössenordnung: Im Euroraum wird für 2020 mit einem Anstieg von fast 16 Prozentpunkten auf 100 Prozent gerechnet, in den USA gar mit einem Anstieg von 19 Prozentpunkten auf 130 Prozent. Der jeweilige Anstieg der Schuldenquoten dürfte zwar derzeit nirgendwo belastbar prognostizierbar sein. Aber selbst bei einer Erhöhung um 10 oder gar 20 Prozentpunkte wäre die Quote sowohl historisch als auch im internationalen Vergleich noch immer äusserst niedrig.

Tradition des «soliden Haushaltens»

Die aktuellen Stützungsmassnahmen des Bundes zur Überbrückung der Krise dürften gut investiert sein, da ansonsten ganze Wirtschaftsbereiche vor dem Aus stünden – ganz abgesehen von den psychischen und sozialen Schäden, die es zur Folge hätte, wenn die Politik Beschäftigte und Gewerbetreibende in dieser Situation nicht vor einer unverschuldeten Vernichtung ihrer wirtschaftlichen Existenz bewahren würde. Mittlerweile wird aber schon lebhaft diskutiert, wie auf den Anstieg der Staatsverschuldung zu reagieren sei, wobei einflussreiche Akteure in Politik und Wirtschaft die Ansicht vertreten, diese müsse möglichst rasch wieder reduziert werden. Man dürfe künftigen Generationen keinen «Schuldenberg» aufbürden, so die Begründung.

Diese Haltung steht im Einklang mit der hierzulande fest etablierten Tradition des «soliden Haushaltens». Nach dem beherzten Eingreifen des Bundes im Frühjahr, mit dem die Infektionszahlen schnell unter Kontrolle gebracht worden waren, hiess es nun auf einmal, dass sich die Schweiz einen zweiten Lockdown nicht leisten könne. Zwar wurden inzwischen erneute Massnahmen getroffen. Irgendwer müsse aber die Schulden zurückzahlen, so SVP-Finanzminister Ueli Maurer. Zurückhaltung sei deshalb angezeigt.

Eine Folge dieser Einstellung dürfte gewesen sein, dass die Schweizer Politik wesentlich später auf die zweite Welle reagiert hat und auch heute noch weniger entschlossen vorgeht als ihre Nachbarländer, obwohl diese niedrigere Infektions- und Todesraten aufweisen. Darüber hinaus ist für die Zukunft zu befürchten, dass sich die Schweiz heftige «Sparpakete» auferlegen wird.

Aber müssen neue Schulden wirklich zurückgezahlt werden? Die Behauptung klingt plausibel, sogar moralisch. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist dies aber gar nicht zwingend. Konsens ist erstens, dass Staatsverschuldung in ausländischer Währung problematisch sein kann, da die Verschuldung ansteigt, wenn die eigene Währung gegenüber der ausländischen an Wert verliert (die sogenannte «Erbsünde» der Staatsverschuldung). Dies ist in der Schweiz bekanntlich nicht der Fall. Es herrscht zweitens Einigkeit, dass sich die Staatsschuldenquote nicht laufend erhöhen darf, weil dann die an den Steuereinnahmen gemessen steigenden Zinszahlungen den staatlichen Handlungsspielraum zunehmend einengen. Über die geeignete Höhe der Quote gibt es aber keine gesicherte Erkenntnis.

Im Euroraum wurde politisch ein Maximum von 60 Prozent festgelegt. In der Forschung werden häufig Werte um 80 Prozent als tolerierbare Obergrenze genannt – aber es herrscht darüber grosse Uneinigkeit. So liegt etwa Japan – ein wirtschaftlich prosperierendes Land – mit mehr als 250 Prozent weit darüber. Die Schweizer Staatsschuldenquote betrug 2019 nur 25,8 Prozent. Selbst mit einem Anstieg auf 30 oder gar 40 Prozent wird sie weit entfernt vom möglichen Gefahrenbereich liegen.

Der dritte und wichtigste Gesichtspunkt betrifft den Schuldendienst, der auch bei vergleichbar geringen Verschuldungsquoten zum Problem werden kann, wenn die Zinssätze für die Emission neuer Staatsanleihen in die Höhe schiessen, wie die Eurokrise schmerzlich gezeigt hat. Doch auch hier befindet sich die Schweiz in einer historisch unvergleichlich komfortablen Situation. Der Schuldendienst gemessen am BIP ist in den letzten 25 Jahren deutlich gesunken und liegt mit 0,4 Prozent weit unter dem des Euroraums (1,6 Prozent) und der USA (4 Prozent). Die effektiven Zinszahlungen sind im gleichen Zeitraum von 4,5 Prozent auf nur noch 1,2 Prozent der Summe der Staatsschulden gefallen. Hinzu kommt, dass die Zinssätze von Schweizer Bundesanleihen für alle Laufzeiten (bis zu fünfzig Jahre) seit einiger Zeit negativ sind. Die sogenannte Zinsstrukturkurve, die die Renditen für Kredite sämtlicher Laufzeiten zeigt, liegt damit historisch einmalig durchgehend weit unter null.

Anleger sind also bereit, für sichere Anleihen in Schweizerfranken einen festgeschriebenen langfristigen Negativzins zu zahlen – dem Bund also über Jahrzehnte etwas zu zahlen, um ihm Kredit gewähren zu dürfen. Da laufend alte Staatsanleihen auslaufen und durch neue ersetzt werden, führt das aktuell rekordtiefe Zinsniveau dazu, dass die Zinssätze für die Bedienung der Staatsschulden noch für lange Zeit weiter sinken werden. Selbst wenn die aktuellen Zinsen wieder stiegen (wonach es für die absehbare Zukunft nicht aussieht), würde sich die Bedienung der Staatsschuld also nur ganz allmählich wieder etwas verteuern.

Die Schweizer Staatsfinanzen befinden sich also sowohl im internationalen Vergleich als auch absolut betrachtet in einer äusserst soliden Verfassung – und werden es auch nach der Pandemie sein. Ein Schuldenabbau ist damit also nicht zu begründen. Selbst wenn es darum gehen sollte, die Schuldenquote wieder auf den Vorkrisenstand zu bringen, ist eine Tilgung völlig überflüssig. Dazu benötigt es nur ein positives nominales BIP-Wachstum. Dies, weil die Schuld am nominalen BIP gemessen wird – das sich aus realem BIP plus Inflation berechnet. Bei über den Konjunkturzyklus ausgeglichenen Budgets würde die Schuldenquote allmählich gegen null tendieren.

Geld verdienen mit Negativzinsen

In einem günstigen Szenario mit 2 Prozent realem Wirtschaftswachstum, 1 Prozent Inflation und einem Anstieg der Schulden um nur 5 Prozentpunkte wäre die Schuldenquote bereits nach sechs Jahren wieder da, wo sie vor der Krise war. In einem vorsichtigeren Szenario mit 2 Prozent nominalem Wachstum und einem Schuldenanstieg von 10 Prozentpunkten wäre der Ausgangswert nach siebzehn Jahren wieder erreicht. Selbst in einem sehr pessimistischen Szenario mit 2 Prozent nominalem Wachstum und einem Schuldenanstieg von 20 Prozentpunkten wäre der «Schuldenberg» im Verhältnis zum BIP nach dreissig Jahren vollständig erodiert.

Doch ein Schuldenabbau ist ohnehin nicht wünschenswert: Der Bund sollte den Schuldenstand nach überstandener Krise viel eher beibehalten. Mit dem Ersatz alter durch neue Schulden würde er dank der Negativzinsen sogar noch Geld verdienen. Es muss also kein einziger Rappen der neuen Schulden zurückgezahlt werden.

Der Wirtschaftsprofessor Michael Graff leitet den Bereich Konjunktur an der Konjunkturforschungsstelle (KOF) der ETH Zürich.

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