Die Geschichte: Ein Labor, das die Grenze schafft
Die europäische Aussengrenze existiert nicht von sich aus. Sie wird seit zwanzig Jahren praktisch in die Tat umgesetzt. Dabei wird die Grenzschutzagentur Frontex immer mächtiger – und gerät immer heftiger in die Kritik.
Im Juni 2008 fand in Warschau unter dem Slogan «Shut down Frontex» eine Kundgebung vor dem Hauptsitz der EU-Grenzschutzagentur statt. Aktivist:innen aus mehreren europäischen Ländern protestierten gegen die noch junge Agentur, die mit ihren ersten operativen Einsätzen für Schlagzeilen gesorgt hatte: Vor den Küsten von Senegal und Mauretanien hatten Frontex-Schiffe und -Helikopter Flüchtende seit 2006 an der Überfahrt auf die Kanarischen Inseln gehindert, und auch im zentralen Mittelmeer hatte Frontex versucht, die Fluchtrouten von Libyen nach Malta und Lampedusa zu unterbinden.
In einem Anflug seltener Offenheit wurden einige der Demonstrierenden vom damaligen Frontex-Direktor Ilkka Laitinen zu einem Gespräch ins Hauptquartier geladen. Sie diskutierten über die damals noch wenig bekannten Aufgaben und Ziele der Agentur und über deren zukünftige Entwicklung. Diese hing eng mit der Frage zusammen, ob sich Frontex darauf beschränken würde, die Arbeit der nationalen Grenzschutzbehörden zu koordinieren – oder ob sich die Agentur zu einem supranationalen europäischen Grenzwachtkorps entwickeln würde.
Umkämpftes Regime
Von diesem Aufeinandertreffen von Aktivismus und Grenzschutz erzählt Bernd Kasparek in seinem kürzlich erschienenen Buch «Europa als Grenze. Eine Ethnographie der Grenzschutz-Agentur Frontex» (Transcript-Verlag), in dem er am Beispiel von Frontex die umkämpfte Entstehung eines europäischen Grenzschutzes nachzeichnet. Kasparek arbeitet dabei mit den Analysewerkzeugen der kritischen Grenzregimeforschung, die in den letzten fünfzehn Jahren viel zu einem besseren Verständnis der europäischen Migrations- und Grenzpolitik beigetragen hat.
Anders als es die Metapher der «Festung Europa» suggeriert, geht diese Forschungsperspektive nicht davon aus, dass die europäische Migrations- und Grenzpolitik einer einheitlichen Logik folgt – auch nicht der einer zunehmenden Abschottung. Vielmehr spricht der Ansatz bewusst von einem Grenzregime, das grundsätzlich als umkämpft und krisenhaft verstanden wird. Ein Regime ist ein vielfältiges Geflecht unterschiedlichster Akteur:innen, Praktiken, Logiken und Infrastrukturen, die miteinander um die Ausgestaltung der Grenzpolitik ringen. Es ist das Ergebnis von jahrelangen Kompetenzstreitigkeiten unterschiedlicher Behörden, unzähliger Notlösungen in Krisenzeiten und das Resultat von kontinuierlichen Reparaturarbeiten durch Praxis, wie es der Migrationsforscher Giuseppe Sciortino formuliert hat.
Vom Wasser in die Luft
Das europäische Grenzregime umfasst dabei nicht nur die Aussengrenzen, die als Ausgleich für die im Schengen-Prozess abgeschafften Binnengrenzkontrollen an Bedeutung gewonnen haben, sondern auch die restriktiv vereinheitlichte Visumspolitik, den Einbezug von Nachbarstaaten in die Migrationskontrolle, die ungleiche Verteilung von Asylsuchenden im Rahmen der Dublin-Verfahren und die biometrische Erfassung aller Drittstaatsangehörigen in diversen Datenbanken. Eine wichtige Rolle in den kritischen Analysen des Grenzregimes spielen aber auch die vielfältigen Bewegungen der Migration selbst. Die Unberechenbarkeit dieser Bewegungen fordert das Grenzregime immer wieder heraus und zwingt es zur Anpassung seiner Praktiken.
Frontex hat einen gewichtigen Anteil an der Herausbildung und der Weiterentwicklung dieses Regimes. 2004 als «Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der EU» gegründet, war die Agentur von Anfang an ein Kompromiss zwischen der Europäischen Kommission, die den Grenzschutz «vergemeinschaften», also eine europäische Grenzpolizei schaffen wollte, und den im Rat versammelten Mitgliedstaaten, die angesichts der Aufhebung der Binnenkontrollen zwar auf transnationale Kooperation setzten, ihre nationalstaatliche Hoheit über die Grenzen aber nicht abgeben wollten.
In diesem Spannungsverhältnis widmete sich Frontex zunächst der Wissensproduktion über die Migrationsrouten, der Ausbildung von nationalen Grenzschützer:innen, der Harmonisierung ihrer Kontrollpraktiken sowie der Erforschung neuer Technologien. Gleichzeitig war Frontex ab 2006 aber auch praktisch im Einsatz und koordinierte in Krisensituationen die Entsendung von nationalen Grenzschützer:innen in andere Mitgliedstaaten. Während dieser Einsätze sammelte die Agentur über Befragungen von Geflüchteten das für ihre «Risikoanalysen» so wichtige Wissen über die Herkunftsländer, Routen und Organisator:innen von Fluchtbewegungen. Sie experimentierte aber auch mit neuen Formen der Kontrolle – ab 2006 etwa mit Patrouillen und Rückschiebungen in westafrikanischen Hoheitsgewässern, ab 2010 mit einem «Rapid Border Intervention Team» am griechisch-türkischen Grenzfluss Evros, ab 2016 in den «Hotspots» genannten italienischen und griechischen Registrierungs- und Internierungszentren oder ab 2018 durch die Zusammenarbeit mit der libyschen Küstenwache und der Verlagerung der Seeüberwachung vom Wasser in die Luft. Die Grenzen Europas wurden so zu einem Labor für ein experimentelles «Regieren» der Migration und nicht zuletzt auch für die Untersuchung der Frage, was rechtlich möglich ist oder praktisch toleriert wird.
Es wäre zu kurz gegriffen anzunehmen, dass eine gemeinsame europäische Aussengrenze nach der Abschaffung der Binnenkontrollen einfach zu existieren begonnen hätte. Sie wurde mit Schengen zwar denkbar, praktisch in die Tat umgesetzt wurde sie aber erst im Lauf der folgenden zwanzig Jahre. Dabei wandelte sich die Vorstellung über Grenzen von einer Demarkationslinie hin zu einem zu kontrollierenden Raum, der von Fluchtbewegungen durchzogen ist, die es zu erfassen, zu verstehen und zu sortieren gelte. Frontex’ Beitrag zu dieser Transformation bestand nicht zuletzt darin, dass es heute kaum noch vorstellbar ist, Flucht und Migration anders als durch Grenzkontrollen zu steuern.
Allen, denen kein legaler Zugang nach Europa offensteht, bleibt daher nur der Weg über illegalisierte und oftmals lebensgefährliche Routen, die sich zudem permanent verschieben. Aus dieser Dynamik leitet sich auch der umkämpfte und krisenhafte Charakter des Grenzregimes ab, der sich in den Jahren 2015/16 paradigmatisch gezeigt hat. Während es in dieser Zeit mehr als einer Million Menschen gelang, die europäischen Aussengrenzen zu überwinden, war von Frontex lange Zeit nichts zu hören. Weder hatte die Agentur diese Bewegungen kommen sehen, noch hatte sie ihnen etwas entgegenzusetzen.
Doch noch im Dezember 2015, also mitten in der bisher grössten Krise des europäischen Grenzregimes, präsentierte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine neue Frontex-Verordnung, die das Mandat der Agentur massiv ausweiten sollte. 2016 wurde aus der «Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten» die «Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache», die neu über einen «Soforteinsatzpool» von 1500 Beamt:innen verfügt und die nationalen Grenzkontrollpraktiken der Mitgliedstaaten stärker überwachen darf. Im Rahmen von jährlichen «Schwachstellen-Analysen werden nun die Grenzkontrollpraktiken und -ausrüstungen aller Schengen-Mitgliedstaaten untersucht und bei Mängeln Frontex-Teams entsandt. Zur Krisenintervention gesellte sich daher ein Mandat zur Krisenprävention.
Aktivismus gegen die Mächtigen
Die jüngste Revision der Frontex-Verordnung, deren Übernahme in der Schweiz am 15. Mai zur Abstimmung steht, stellt eine Erweiterung der Verordnung von 2016 dar. Sie baut den «Soforteinsatzpool» zu einer «ständigen Reserve» von 10 000 Beamt:innen aus und gibt Frontex einen noch umfassenderen Einfluss auf die Mitgliedstaaten. Die Verordnung stellt den vorläufigen Endpunkt einer zwanzigjährigen Entstehungsgeschichte der gemeinsamen europäischen Aussengrenze und ihrer durch Frontex praktizierten Kontrolle dar und ist eine direkte Folge der Krise des Grenzregimes von 2015/16.
Gleichzeitig steht Frontex seit 2019 so stark in der Kritik wie nie zuvor. Die vielfach belegte Duldung oder gar Begünstigung von rechtswidrigen Pushbacks – der Rückschiebung von Geflüchteten über die Aussengrenze ohne Prüfung ihrer Schutzwürdigkeit – wurde zuerst von aktivistischen Gruppen dokumentiert. Im Europäischen Parlament gelang es progressiven Kräften zudem, Grundrechtsverpflichtungen in den neuen Verordnungen zu verankern, die nun auf Frontex zurückfallen. Die langjährigen und aktivistischen Proteste gegen Frontex zeigen daher auf, dass auch ein so machtvoller Akteur wie Frontex zum Gegenstand politischer Auseinandersetzung gemacht werden kann.
Simon Noori arbeitet an den Universitäten Zürich und Neuchâtel am Geografischen Institut und erforscht aktuelle Transformationen des europäischen Grenzregimes.
