Nr. 27/2007 vom 05.07.2007

Hilfe im Formular-Format

In keinem anderen Land sind so viele nichtstaatliche Organisationen tätig wie in Indien, und fast alle werden in irgendeiner Form unterstützt. Aber haben sie ein Konzept, eine Vorstellung von dem, was sie tun?

von Joseph Keve, Bombay

Es ist schon eine Weile her, dass sich eine Gruppe von Mechanikern aus der reichen Grossstadt Bombay in die kleine, weit abgelegene Stadt Anuppur (Bundesstaat Madhya Pradesh) aufmachte, um den Armen zu helfen. Die Handwerker bauten eine Autowerkstatt auf, um etwas Geld zu verdienen, und fuhren abends mit dem Velo in die umliegenden Dörfer. Dort gründeten sie kleine Volkshochschulen, informierten die Bevölkerung über ihre Rechte, vermittelten ihre Kenntnisse und errichteten kleine Workshops. Über fünfzehn Jahre lang währte das Projekt.

Immer noch aktiv, und das seit bald drei Jahrzehnten, ist der Rat für wissenschaftliche Ausbildung (KSSP) in Kerala. Seine Erfolge sind enorm: Er hat in über 5000 Dörfern Ausbildungszentren etablieren können und damit erheblich dazu beigetragen, dass die Bevölkerung des südindischen Bundesstaates Kerala zu hundert Prozent alphabetisiert ist - eine Tatsache, die weltweit Anerkennung findet.

Oder nehmen wir Shankar Guha Niyogi, der vor fünf Jahren von Killern erschossen wurde, die Industrielle angeheuert hatten. Er organisierte eine der besten Gewerkschaften, die es in Indien je gab. Innerhalb von fünf Jahren hatte Niyogi 35 000 Bergarbeiter für die Chatisgarh Mukti Morcha (CCM) im nordindischen Bundesstaat Chatisgarh rekrutieren können. Nachdem CCM mehrere Streiks gewonnen hatte, gab Niyogi seine wahre Identität preis: Der Gewerkschafter war zuvor in Kalkutta Arzt gewesen und hatte sich als Bergarbeiter verdingt, um die Nöte der Mineure kennen zu lernen. Mit dem bescheidenen Beitrag von einer Rupie wöchentlich finanzierten die CCM-Mitglieder den Bau des berühmten Rupien-Spitals von Dalli-Rajhara, eines der besten Krankenhäuser in der Region.

All diesen Projekten ist gemein, dass nie über sie berichtet wird, dass sie lokal verwurzelt sind, dass sie von den Armen getragen werden - und dass sie eine Finanzierung von aussen stets abgelehnt haben. «Wenn Initiativen den Verlockungen des grossen Geldes nachgeben, verlieren sie ihre Authentizität, ihre Transparenz und ihre Verantwortlichkeit gegenüber den lokalen Gemeinschaften», sagt Madan Nagda, Organisator einer kleinen nichtstaatlichen Organisation (NGO) im Bezirk Uidapur, Bundesstaat Rajasthan. «Indem die Ärmsten selbst einen Beitrag liefern, zeigen sie ihr Engagement. Entscheidend ist ja nicht die Geldsumme, sondern die Haltung, aus der heraus Projekte finanziert werden.»

Bei den meisten indischen NGOs ist das inzwischen anders.

Die Projekt-Falle

In den siebziger Jahren waren überall in Indien wohltätige Gruppen entstanden (vgl. Kasten). Es dauerte jedoch nicht lange, bis die ersten feststellten, dass auf dem Land blosse «Bewusstseinserweiterung» in eine Sackgasse führt. So hatten sich über 50 000 Angehörige des Warli-Stammes im Bundesstaat Maharashtra in einer Bhoomi Sena (Landarmee) zusammengeschlossen und hunderte von Märschen, Kundgebungen und Demonstrationen organisiert, um gegen die Ausbeutung durch Geldverleiher, gegen Polizeiübergriffe, niedrige Löhne und Arbeitslosigkeit zu protestieren. Allerdings fehlten Anstrengungen, den Lebensunterhalt der Menschen zu sichern und die traditionellen Methoden des Ackerbaus, der Jagd, des Fischfangs zu schützen. Die Proteste nahmen zu, gleichzeitig aber bröckelten die wirtschaftlichen Grundlagen der Adivasi, der Urbevölkerung; die Bewegung brach zusammen, am Ende waren Abhängigkeit und Verzweiflung grösser als zuvor.

Also wurden ökonomische Begleitprogramme entwickelt. Ende der achtziger, Anfang der neunziger Jahre wuchs jedoch die Erkenntnis, dass auch damit die erhoffte ökonomische und politische Emanzipation in weiter Ferne lag. So entstand das Konzept der «people's organizations», die sich an den Tätigkeitsfeldern der Betroffenen orientierten. Die vorwiegend links orientierten NGOs gründeten Stammesgruppierungen, Frauenorganisationen, Bauernverbände, Fischereivereinigungen, Berufsgewerkschaften und mobilisierten zum Kampf für höhere Löhne, bessere Arbeitsbedingungen, mehr demokratische Rechte. Dem indischen Bauernverband Bharatiya Kisan Union mit 100 000 Mitgliedern in den Bundesstaaten Haryana und Uttar Pradesh gelang dies sehr gut; er streitet immer noch für die Interessen der Kleinbauern und -bäuerinnen, setzt akzeptable Preise für ihre Produkte durch und kümmert sich um die Sicherung der Wasser- und Stromversorgung.

Neue Untersuchungen aber haben gezeigt, dass ein grosser Teil dieser «people's organizations» nur Unterorganisationen der NGOs blieben, die sie gegründet hatten, und daher nicht in der Lage waren, wirtschaftliche, soziale und politische Veränderungen herbeizuführen. Kurzum: Die NGOs haben durchaus Kontakte zu den ärmsten Gemeinschaften und Bevölkerungsgruppen (UreinwohnerInnen, Kastenlosen, Frauen) knüpfen können. Sie haben die Interessen der Menschen in den Mittelpunkt zu rücken versucht, die Widersprüche in der staatlichen Planung und bei deren Umsetzung blossgelegt, die Bürokratie und die Medien sensibilisiert und alternative Wege (im Bildungs- und Gesundheitswesen, in der Beschäftigungspolitik, bei der politischen Mitsprache) erforscht. Sie finden Gehör, verlangen ihr Recht, stellen bei Wahlen eigene KandidatInnen auf und nutzen ihre Verhandlungsstärke im politischen Raum.

Auf der anderen Seite aber fehlt vielen ein Konzept, eine Vision, eine Perspektive; sie haben sich in der Projekt-Falle verfangen und schaffen es nicht, sich von isolierten Ansätzen zu befreien. Die Bikaner Adult Education Society zum Beispiel, eine Initiative zur Förderung der Erwachsenenbildung, hat als kleine Organisation gute Arbeit geleistet. Ab 1977 erhielt sie auf Antrag massive Zuschüsse von der Zentralregierung in Neu-Delhi; die Zahl der Projektbeschäftigten stieg von 30 auf 300, die Verwaltungskosten verdoppelten sich gleich mehrfach hintereinander. Dann wechselte die Regierung, Erwachsenenbildung und soziale Mobilisierung waren in Neu-Delhi nicht mehr gefragt, die Bikaner Society musste sich neue programmatische Schwerpunkte überstülpen lassen. Die neue Regierung subventionierte nur noch Projekte der Familienplanung und im Gesundheitsbereich und sorgte dafür, dass ihre Leute in die zentralen Positionen kamen. Mit den ursprünglichen Zielen der Society hatte dies nur noch wenig zu tun.

Das Netz der Netze

Mit der neoliberalen Wende in den USA und Europa zu Beginn der achtziger Jahre entdeckten Hilfswerke, Regierungen und internationale Institutionen wie Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) die «privaten Organisationen». Viele NGOs, hiess es in einem Handbuch der Weltbank 1988, könnten den Finanzoperationen der Bank förderlich sein. Sie seien in der Lage, «arme Gemeinschaften und abgelegene Regionen zu erreichen, in denen Regierungen nur beschränkt oder ineffizient wirken, und die Beteiligung der örtlichen Bevölkerung ermöglichen». Ihre «geringen Kosten, ihr Einfallsreichtum, ihre Anpassungsfähigkeit» und ihre Kenntnisse in praktisch allen Bereichen - Bildung, Gesundheit, Ernährung, Fürsorge, Unterbringung - seien, so die Weltbank, von grossem Nutzen. Ein Geldregen setzte ein.

In Indien konnten und wollten nicht viele NGOs den riesigen Summen entsagen, die ihnen da plötzlich angetragen wurden. Seva Mandir zum Beispiel, eine Bildungs- und Umwelt-NGO in Rajasthan, erfuhr zwischen 1980 und 1995 eine Verdreissigfachung ihrer Zuschüsse, verlor dabei aber den Kontakt zur lokalen Bevölkerung. Die Forschungsgruppe Participatory Research in Asia (PRIA) nahm eine ähnliche Entwicklung. In den frühen achtziger Jahren hat PRIA noch Studien für kleine NGOs angestellt und Programme entwickelt. Mittlerweile aber gilt PRIA vor allem als einflussreiche Schaltzentrale, die zwischen mächtigen Geberorganisationen wie der Weltbank oder der Europäischen Union und indischen NGO-Dachverbänden vermittelt, ein eigenes Netz an regionalen, nationalen und internationalen NGOs unterhält und sich als Netz der vernetzten zivilgesellschaftlichen Organisationen bezeichnet. Inzwischen gibt es mehr Geld für die internationale Vernetzung der gesellschaftlichen Eliten als für gesellschaftliche Veränderungen an der Basis.

An diesem Spiel beteiligten sich allmählich auch jene, die ohne Hilfe von aussen zurechtkommen wollten. Die Notwendigkeiten und Bedürfnisse selbst kleinster Gruppen nehmen ja beständig zu: von Dorfhütten zu Büros zu Residenzen in den Städten; von Velos zu Motorrädern zu Jeeps; von Armut und Ersparnissen zu Mikrokrediten und eigenen Produktionseinheiten; von Ziegen zu Rindern zu Zuchtkühen; von Schreibmaschinen zu Computern zu Satellitentelefonen. In vielen Fällen kam die Idee von den Geberagenturen, und die Gruppen stimmten fröhlich zu - sie weiteten ihre Tätigkeit aus, rekrutierten neues Personal, eröffneten neue Beratungszentren und schufen schliesslich eine Dachorganisation. Die Geberagenturen wiederum schickten ihre eigenen Berater und Expertinnen, die ihrerseits weitere Untersuchungen, Bildungsmassnahmen, Studien und Programme empfahlen.

Dürfen Bettler wählen?

Viele Geberorganisationen stehen unter dem Zwang, ständig neue Projekte zu entwickeln und gleichzeitig exklusive Beziehungen zu den ausgewählten NGOs zu unterhalten. Diese wiederum pflegen ein ähnliches Verhältnis zu den Gruppen und «people's organizations», die sie geschaffen haben. Man richtet sich ein, arrangiert sich mit den lokalen Machtstrukturen, wird schliesslich ein Teil davon. Daher reflektieren so manche NGOs heute die gesellschaftlichen Strukturen: Sie sind hierarchisch gegliedert, zentralistisch organisiert und werden oft autoritär geführt.

«Die Hilfsgelder kommen ja nicht allein», sagte ein Sozialaktivist auf einem Seminar 1989. «Sie bringen eine bestimmte Weltsicht mit, eine bestimmte Haltung zum Leben und zu seinen Problemen, ein bestimmtes Entwicklungsmodell.» Viele Hilfsorganisationen sind stolz darauf, dass sie für alles ein Formular besitzen: für Vorschläge, für Berichte, für Abrechnungen, für Fallstudien, selbst für die Lernergebnisse der NGOs in der Dritten Welt. Diese beschränken sich dann auch vielfach auf Statements wie: «Wir haben das Formular ausgefüllt und eingereicht. Was wollt ihr mehr?» So sieht heutzutage oft die Beziehung zwischen den «Partnern» aus, die sich eigentlich der Unterstützung der Armen verschrieben haben. Alle zwei bis drei Jahre wechseln Projektvorschläge und Programme, und niemand fragt: Was wurde erreicht? Was haben wir gelernt? Wie lange muss der Prozess noch fortgesetzt werden? Welche Vision gibt es für das nächste Jahrzehnt?

Die «Partnerschaft» zwischen den Geberagenturen und den örtlichen NGOs sei reines Wunschdenken, sagte ein NGO-Arbeiter aus Karnataka letzten Herbst auf einem Treffen in Goa. «Es gibt keine Partnerschaft zwischen jenen, die diktieren, und jenen, die gehorchen. Als ich das letzte Mal mit einer Geberorganisation darüber sprechen wollte, wurde mir sehr freundlich, aber klar gesagt: Bettler können nicht wählen.»

Viele indische NGOs verfügen mittlerweile über vorformulierte Briefe, die sie an alle Hilfswerksadressen schicken, deren sie habhaft werden können. Fast alle enthalten Sätze wie: «Wir arbeiten mit den Armen und den Marginalisierten. Wir haben Programme entwickelt für Bildung, Gesundheit, Ernährung, Umwelt, Frauen, Kinder, Menschenrechte, Mikrokredite. Wir könne auch jedes Programm und jede Kampagne umsetzen, die Sie vorschlagen. Bitte senden Sie uns Ihr Projektformular, Ihre Richtlinien und Ihre Satzung.» Manche NGOs tun und versprechen alles, um an Geld zu kommen. «Viele NGOs stecken in einem Dilemma», sagt die indische Sozialwissenschaftlerin Joan Mencher. «Sie mögen ihre eigenen Ziele haben, aber wenn ein Geldgeber andere Prioritäten verfolgt und sie selbst - wie meist - knapp bei Kasse sind, kommen sie ihm entgegen.»

Basisnahe NGOs, denen die Arbeit mit der Bevölkerung wichtiger ist als die Projektwünsche so mancher Hilfswerke und die lieber die Armen mobilisieren als internationale Agenturen, fallen dagegen meist durch. So hat Jashpur Samaj Seva Samiti, eine lokale NGO in Chatisgarh, die ausschliesslich für die wirtschaftliche und soziale Emanzipation der «tribals», der diskriminierten Urbevölkerung von Indien, arbeitet, in den letzten drei Jahren vier Anträge auf Unterstützung verschickt - und jeweils nur eine einzeilige Antwort erhalten: «Ihr Programm entspricht nicht unseren derzeitigen Prioritäten.» Ähnliche Erfahrungen machte Vikas Sansthan, eine kleine NGO im Bezirk Udaipur, Rajasthan: «Ein Hilfswerk schrieb uns, dass unsere Spendenaufnahmefähigkeit zu gering sei, wir also der Mühe nicht wert wären», sagt Nanalal Sharma von Vikas Sansthan. «Ein anderes teilte uns mit, dass es uns fördern würde - aber nur, wenn wir uns auf Aids konzentrieren.»

Kein Wunder, dass sich angesichts solcher Verhältnisse etliche NGOs längst im Luxus bewegen und alle unter sich gelassen haben, deren Los sie einmal bessern wollten. So verbringen die Direktoren einiger grosser indischer NGOs mehr Zeit im Flugzeug und auf internationalen Konferenzen als mit den Armen.

60 Millionen Tonnen für die Ratten

Die Globalisierung hat diese Tendenzen verschärft und den Handlungsspielraum lokaler Initiativen weiter verengt. Die Global Players wischen selbst die minimalsten ökonomischen und demokratischen Rechte beiseite. In einer kapitalistischen Wirtschaft, in der der Markt allein alle Beziehungen bestimmt, den Konsum fördert, den gnadenlosen Wettbewerb erzwingt und mit Hilfe der Medien Gehirne wäscht, wird auch die Entwicklungsarbeit von Marktkräften getrieben. Nach dem Erdbeben in Gujarat hat zum Beispiel die US-amerikanische NGO Care ein Bündnis mit der indischen Industrie- und Handelskammer geschlossen. Stärkt eine solche Zusammenarbeit die NGOs? Allem Anschein nach nicht. So hat das Innenministerium der regierenden Bharatiya Janata Party (BJP) im September 2000 eine Verfügung erlassen, derzufolge internationale NGO-Konferenzen mit politischen oder religiösen Inhalten oder zu Menschenrechtsthemen nur dann stattfinden dürfen, wenn die Regierung keine sicherheitspolitischen Bedenken hat. Dass diese Verfügung immer noch in Kraft ist, zeigt, wie schwach die NGOs sind. Hier rächt sich, dass sie sich in den letzten Jahrzehnten von den Menschen entfernt haben - diese sind die wirklichen Akteure jedes positiven Wandels - und sich mit geborgter Bedeutung schmücken, die gelegentlich in Arroganz umschlägt.

Armut entsteht durch die Art und Weise, wie eine Gesellschaft politisch, wirtschaftlich und sozial strukturiert ist. So sind die «tribals» in jeder Hinsicht die ärmste Bevölkerungsgruppe im Land, weil sie von der indischen Gesellschaft auf der untersten Stufe gehalten werden - trotz einer Verfassung, die die Gleichheit postuliert. «Was nützt uns das ganze Gerede von Demokratie, wenn sich für die Ärmsten der Armen nie etwas ändert?», fragt C.K. Janu, Sprecherin einer Adivasi-Organisation in Kerala. Sie hatte Ende August einen Hungerstreik begonnen, um eine Rückgabe des Landes durchzusetzen, das Reiche den «tribals» widerrechtlich weggenommen hatten. Nach 48 Tagen beendete sie ihren Streik: Mitte Oktober versprach die Regierung von Kerala allen landlosen Adivasi-Familien ein Stück Land.

Das Verteilen von Hilfsgütern oder das Anbieten von Dienstleistungen (darauf beschränken sich viele NGOs und ihre Geberorganisationen) nützt den Armen oft nicht viel. Das zeigt auch die Lebensmittelversorgung im Land: Während Indien derzeit ein Viertel aller Getreide- und Reisvorräte der Welt hortet (in den Lagerhallen rotten sechzig Millionen Tonnen vor sich hin), herrscht in acht Bundesstaaten Hungersnot. Nicht mangelnde Produktion und schon gar nicht der fehlende Einsatz von Agrartechnologie - wie man uns glauben machen möchte - sind das Problem.

Die Heimatfront

Können NGOs, die basisnahen wie die Geberorganisationen, überhaupt leisten, was von ihnen erwartet wird? Angesichts der bisherigen Erfahrungen bin ich versucht, mit «Nein» zu antworten. Der Grund ist einfach. Die meisten NGOs beschäftigen sich vor allem mit ihrem organisatorischen Fortbestand. Nur sehr wenige wären bereit, diesen zu riskieren - etwa indem sie sich für strukturelle Veränderungen einsetzen.

Ich kenne nur eine Hand voll NGOs, die sich wirklich mit der Bevölkerung verbunden haben und dann gemeinsam eine starke Bewegung aufbauen konnten. Die die Menschen dazu bringen, das zu tun, was sie tun sollen (analysieren, planen, Prioritäten setzen, Ressourcen organisieren), und die den Regierungen neutrale Verwaltung, Transparenz und Verantwortlichkeit abverlangen. Das Nationale Forum der FischarbeiterInnen (NFF) war in den achtziger Jahren von Fischern im Bundesstaat Kerala gegründet worden, die sich mit ihren kleinen Booten und Netzen verzweifelt gegen die grossen Fischereikonzerne wehrten. Deren Trawler drangen regelmässig in die den Küstenfischern vorbehaltene 12-Meilen-Zone ein. Der Kampagne der Fischer schlossen sich ganze Dorfgemeinschaften und insbesondere die Fischverkäuferinnen an; fast eine halbe Million Menschen von Kerala bis Goa und von Tamil Nadu bis Westbengalen ist inzwischen im NFF aktiv. 1992 zwang Neu-Delhi die Regierungen der Bundesstaaten, das Fangverbot der Grossfischer innerhalb der Schutzzone auch durchzusetzen. Seit diesem Erfolg konsolidiert das NFF seine Arbeit, initiiert Sparvereine, gründet Genossenschaftsläden, organisiert eine Krankenversicherung.

Auch die NGOs des Westens könnten eine wichtige Rolle spielen - sofern sie sich für strukturelle Veränderungen einsetzen und erkennen, dass viele Plagen, unter denen die Dritte Welt leidet, vom Westen ausgehen. Wer wirklich den Menschen des Südens helfen will, muss an der Heimatfront beginnen, die Öffentlichkeit informieren, die Regierungspolitik prüfen, die multinationalen Konzerne unter die Lupe nehmen und die auch ökologisch desaströsen Technologien, Produkte und Projekte debattieren, die der Westen in den Süden exportiert. Wie sagte Mahatma Gandhi? «Die Welt hat genug für jedermanns Bedürfnisse, aber nicht für jedermanns Gier.»

Indira Gandhis repressive Geburtshilfe

Karitative Hilfe hat in Indien eine lange Tradition. Schon im 15. Jahrhundert waren auf dem Subkontinent Freiwillige aktiv, die sich um die Ärmsten der Gesellschaft kümmerten. Alle Religionsgemeinschaften hatten die Fürsorge für die Bedürftigen auf ihre Fahnen geschrieben. Unter der Herrschaft der Briten verband sich dieses Bemühen, dem sich auch der Indische Nationalkongress verschrieben hatte, allmählich mit der Forderung nach Bürgerrechten und nationaler Freiheit. Nach der Unabhängigkeit 1947 gingen daher alle davon aus, dass sich die neue Regierung dieses nun freien Staates um alle BürgerInnen kümmern würde, die Armen inklusive. Doch es kam anders. Armut und Arbeitslosigkeit wuchsen in dem Masse, wie Reichtum und Wohlstand der Eliten zunahmen. Mitte der sechziger Jahre rebellierten die StudentInnen, Ende der sechziger Jahre konnten Guerilla-Organisationen wie die Naxaliten in Westbengalen (wo sie einst als Bewegung gegen die Grossgrundbesitzer entstanden waren), in Kerala, Andra Pradesh und Tamil Nadu Fuss fassen. Selbst mit massiver Repression war die Landguerilla nicht zu stoppen.

Innerhalb der regierenden Kongresspartei wurde der Dissens stärker, in vielen Landesteilen entstand eine starke Gewerkschaftsbewegung. Selbst der Krieg gegen Pakistan (und die Unterstützung für ein unabhängiges Bangladesch) konnte die Kritik an Korruption und autokratischem Gebaren nicht stoppen. Mitte der siebziger Jahre reagierte Indira Gandhi auf die wachsende Unruhe und verhängte den Ausnahmezustand; ihre Regierung suspendierte die Bürgerrechte und verstiess zuhauf gegen die Menschenrechte. In diesen anderthalb Jahren entstanden hunderte von lokalen Widerstandsgruppen, aus denen später jene sozial aktiven Organisationen hervorgingen, die heute das Kürzel NGO tragen.

Auf Indira Gandhi und ihre Kongresspartei folgte 1977 die Regierung der (linksliberalen) Janata-Partei, der mehrere Aktivisten des Widerstands gegen Gandhis Notstandsgesetze angehörten. Eine der populärsten Massnahmen der neuen Regierung war ein Erwachsenenbildungsprogramm. Als dieses Programm lanciert wurde, machte gerade Paolo Freires «Pädagogik der Unterdrückten» die Runde, die die sozial aktiven Gruppen in Indien ebenso beeinflusste wie die vielen Hilfswerke im Westen. Hier wie dort engagierten sich Leute, die sich mit Marx beschäftigt hatten, Freires Ansichten über die Notwendigkeit partizipatorischer Prozesse teilten und teilweise auch von der Befreiungstheologie geprägt waren.

In den achtziger Jahren entstanden so tausende von NGOs, hunderte von Bildungseinrichtungen, zahlreiche Colleges für Sozialarbeit und viele Forschungsinstitute. Gleichzeitig kam es immer häufiger vor, dass hoch gestellte Beamte der Ineffizienz des Regierungsapparats überdrüssig wurden, weil die offiziellen Armutsbekämpfungsprogramme wenig bewirkten und einen Teil ihrer Mittel den NGOs zur Verfügung stellten. Dank dieser Förderung blühte in den achtziger und frühen neunziger Jahren eine NGO-Bewegung auf, die von Widerstandsgruppen gegen die Notstandsgesetze, von Intellektuellen, von Bürgerrechtsorganisationen, ehemaligen Oppositionellen, Gewerkschaften, Lehrer- und Studentinnenverbänden getragen war. Sie alle verband eine linke Perspektive, die Vision einer gerechten, freien Gesellschaft und - man kann es im Nachhinein ruhig sagen - eine gute Portion Romantizismus. Die Zukunft gehörte den Bewegungen, Gandhis Traum vom «Dienst am Menschen» war in Reichweite gerückt.

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