Nr. 27/2014 vom 03.07.2014

«Eine Frage des grundrechtlichen Kerngehalts»

Wann darf eine Volksinitative für ungültig erklärt werden? Staatsrechtsprofessor Markus Schefer erklärt, warum weder Minarett- noch «Masseneinwanderungsinitiative» hätten verhindert werden sollen, die Verwahrungsinitiative hingegen schon.

Von Noëmi LandoltMail an AutorIn (Interview) und Ursula Häne (Foto)

Markus Schefer: «Es gibt nicht zu viele Volksinitiativen, sondern es gibt vermehrt Initiativen, die elementare Grundrechte so massiv verletzen, dass man sie nicht mehr zulassen kann.»

WOZ: Herr Schefer, zurzeit wird viel über die Gültigkeit beziehungsweise die Ungültigkeit von Volksinitiativen diskutiert. Dabei gibt es doch klare Kriterien für eine Ungültigkeitserklärung.
Markus Schefer: Mehr oder weniger. Es gelten die Grundsätze der Einheit der Materie, der Einheit der Form und der Vereinbarkeit mit zwingendem Völkerrecht. So ist es in der Verfassung festgehalten. Offen ist allerdings, ob es noch ungeschriebene Kriterien gibt.

Sind aus Ihrer Sicht Reformen des Initiativrechts nötig?
Es ist sinnvoll, wenn man sich ernsthaft die Frage nach den inhaltlichen Schranken der Volksinitiativen stellt. Das ist eine alte Diskussion, die in der Wissenschaft schon in den 1940er Jahren angefangen hat und bis Anfang dieses Jahrtausends immer wieder aufkam. Dabei gab es wissenschaftlich keinen Konsens. Die einen stellten sich gegen jegliche inhaltliche Schranken, während andere der Meinung waren, dass man gewisse elementare Grundsätze unserer Staats- und Rechtsordnung nicht aufheben kann. Rechtsstaat und Demokratie sollen sich nicht selbst abschaffen können.

An was für Schranken denken Sie?
Der Bundesrat schlug letztes Jahr eine Erweiterung der Ungültigkeitsgründe um den grundrechtlichen Kerngehalt vor. Ich habe diesen Vorschlag schon immer unterstützt und auch wissenschaftlich dazu publiziert. Das Problem dabei ist, dass nicht immer eindeutig ist, was ein grundrechtlicher Kerngehalt ist.

Darüber müsste nach heutiger Praxis die Bundesversammlung entscheiden.
Das ist ein weiteres Problem. Die Bundesversammlung ist ein politisches Organ, das politisch denkt und nicht primär über die Kompetenz verfügt, solche schwierigen Verfassungsfragen zu entscheiden. Diese Entscheidung sollte ein Gericht fällen. Gerichte schauen nicht auf das politische Tagesgeschäft, sondern orientieren sich an den Grundsätzen, die in der Verfassung stehen.

Dann wäre also das Bundesgericht die geeignete Institution, um den grundrechtlichen Kerngehalt zu prüfen?
Genau, diese Aufgabe kann nur das höchste Gericht wahrnehmen. Das Problem ist allerdings, dass die Bundesrichter von der Bundesversammlung nach sechs Jahren wiedergewählt werden müssen. Das beeinträchtigt die Unabhängigkeit der Rechtsprechung.

Was schlagen Sie vor?
Ich plädiere für eine fixe Amtsdauer von fünfzehn oder achtzehn Jahren ohne Möglichkeit der Wiederwahl. Dann kann man den Richtern auch Aufgaben zumuten, die sie in Konflikt mit der Bundesversammlung bringen. Sie sollen auch gegen die Mehrheit der Bundesversammlung entscheiden können. Aber das ist nicht mehrheitsfähig.

Weshalb?
Das Parlament wird kaum bereit sein, diese Kompetenz dem Bundesgericht zu übergeben und sich selbst einer gerichtlichen Kontrolle zu unterstellen. Es untersteht bisher nur dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Jedes Mal, wenn dieser ein Urteil erlässt, das den einen nicht passt, gibt es ein Riesengeschrei, wie undemokratisch das sei.

Die Schweiz hat die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) erst in den siebziger Jahren unterzeichnet. Gab es vorher schon den Grundsatz, dass Volksinitiativen nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstossen dürfen?
Das war damals noch kein Thema; das Völkerrecht steckte noch in den Kinderschuhen. Die Schwarzenbach-Initiative der siebziger Jahre würde heute ganz anders diskutiert. Es gab zu jener Zeit noch nicht so viele völkerrechtliche Anforderungen wie heute. Und es gab insgesamt auch weniger streitbare Initiativen. Wir haben es also mit einer doppelten Entwicklung zu tun: einer erhöhten völkerrechtlichen Normdichte bei einer gleichzeitigen Zuspitzung von Volksinitiativen.

Hat dies auch mit dem Aufstieg der SVP zu tun?
Natürlich. Die meisten umstrittenen Initiativen kommen aus demselben Lager: entweder von der SVP oder von Anita Chaaban. Bei der SVP ist es Programm, dass die «Masseneinwanderungsinitiative» Höchstzahlen und Kontingente fordert. Die SVP wusste genau, dass das Freizügigkeitsabkommen dies nicht zulässt. Es ist Programm, dass in der Durchsetzungsinitiative Grundrechts- und Menschenrechtsverletzungen enthalten sind. Es geht der SVP darum, so fest an der EMRK zu rütteln, bis sie ganz wegfällt. Sie nutzt Volksinitiativen als Hebel gegen Staatsverträge, die der eigenen politischen Agenda entgegenstehen.

Dabei verfolgt die SVP eine Art Abstimmungsabsolutismus: Wenn eine Initiative für teilungültig erklärt wird, wie zum Beispiel die Durchsetzungsinitiative, sieht sie den Volkswillen missachtet. Ist die Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen tatsächlich eine Gefahr für die direkte Demokratie?
Es kommt immer drauf an, aus welchen Gründen eine Volksinitiative für ungültig erklärt wird. Selbstverständlich stösst auch das Mehrheitsprinzip der Stimmberechtigten an Grenzen. Mehrheitsentscheide sind demokratisch prekär, weil es immer eine Minderheit gibt. Das führt dazu, dass der Mehrheitsentscheid nicht alles darf. Aber ich würde diese Grenze nur dort ziehen, wo es um absolut unaufgebbare Grundrechtsgehalte geht. Sonst wird das Instrument der Ungültigkeitserklärung politisch missbraucht. Die Möglichkeit, unser politisches System radikal infrage zu stellen, muss offenbleiben. Weder eine Minarett- noch eine «Masseneinwanderungsinitiative» ist eine Initiative, die es zu verhindern gilt. Anders bei der Verwahrungsinitiative: Einen Menschen bis an sein Lebensende zu verwahren, ohne dass er die Möglichkeit hat, jemals wieder Freiheit zu erlangen, das ist eine Frage des grundrechtlichen Kerngehalts.

Und was ist mit der Ausschaffungsinitiative?
Es war ein grosser Fehler, dass die Ausschaffungsinitiative für gültig erklärt wurde. Die Verletzung des Non-Refoulement-Gebots – das die Rückführung von Personen in Staaten untersagt, in denen ihnen Folter oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen drohen – wurde mit einem faulen Trick umgangen, indem man nämlich die Vorlage nicht als Ausschaffungs-, sondern als Wegweisungsinitiative interpretiert hat. Jene, die das Anwesenheitsrecht verlieren, aber wegen des Non-Refoulement-Gebots nicht ausgeschafft werden können, werden zu Sans-Papiers. Damit hat man eine Sans-Papiers-Maschine kreiert.

Wieso werden Initiativen nicht schon vor ihrer Lancierung auf Gültigkeit überprüft? Es ist doch frustrierend, 100 000 Unterschriften zu sammeln, nur um dann hören zu müssen, die Initiative sei übrigens ungültig.
Ja, das ist tatsächlich unbefriedigend. Trotzdem halte ich eine Prüfung im Nachhinein aus zwei Gründen für besser. Ein wesentlicher Zweck der Volksinitiative ist es, ein Forum für ein Thema zu schaffen, dessen sich keine der etablierten Institutionen annimmt. Mit genügend Mitstreitern und etwas Geld können Sie so eine öffentliche Diskussion anzetteln. Es ist wichtig, auch über Sachen zu diskutieren, die nicht zulässig sind. Diese Möglichkeit würde durch eine Vorprüfung beeinträchtigt.

Und der zweite Grund?
Man ist wohl eher dazu bereit, eine Initiative von vornherein für ungültig zu erklären als am Schluss, wenn man die 100 000 Unterschriften vor sich sieht. Meiner Meinung nach muss man mit Ungültigerklärungen sehr zurückhaltend sein. Ausserdem bedeutet die Tatsache, dass eine Initiative gültig ist, nicht, dass man sie auch umsetzen kann. Wenn eine Initiative gegen das Freizügigkeitsabkommen verstösst, muss man eben auch damit rechnen, dass man diese nicht dem Wortlaut nach realisieren kann.

Was halten Sie von der Idee, die nötige Unterschriftenzahl zu erhöhen, um so dem Bevölkerungswachstum Rechnung zu tragen?
Da bin ich dagegen. 100 000 Unterschriften sind kein Pappenstiel. Wenn die nötige Unterschriftenzahl erhöht wird, können vor allem jene Kreise weiterhin Volksinitiativen lancieren, die über die entsprechenden finanziellen Mittel verfügen. Doch das Instrument der Volksinitiative soll allen offenstehen. Eine solche Beschränkung würde nur Sinn ergeben, wenn es zu viele Volksinitiativen gäbe. Aber das ist ja nicht unser eigentliches Problem: Es gibt nicht zu viele Volksinitiativen, sondern es gibt vermehrt Volksinitiativen, die elementare Grundrechte so massiv verletzen, dass man sie nicht mehr zulassen kann.

Wie geht es also weiter?
Die Nervosität ist etwas sehr hoch zurzeit. Man darf nicht aus den Augen verlieren, dass wir im Endeffekt ein System entwickeln müssen, in dem man die ärgsten Verletzungen verhindert. Darauf müssen wir den Fokus legen. Und wir müssen damit leben lernen, dass wir nicht jede angenommene Initiative eins zu eins umsetzen können.

AUsschaffungsinitiative und Völkerrecht

Ständeratskommission für Teilungültigkeit

Letzte Woche informierte die Staatspolitische Kommission (SPK) des Ständerats über ihren Entscheid zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative. Anders als der Nationalrat will sie sich dabei aber nicht auf den Text der Durchsetzungsinitiative stützen, sondern einen Gesetzesvorschlag auf Basis der von den StimmbürgerInnen angenommenen, weniger strikten Vorlage ausarbeiten. Die SPK plant laut Präsidentin Verena Diener (GLP/ZH), die Ausschaffungsinitiative so umzusetzen, dass andere Verfassungsgrundsätze wie etwa die Verhältnismässigkeit gewahrt würden.

Im Herbst wird der Ständerat voraussichtlich über den Gesetzesentwurf der SPK sowie über die Gültigkeit der Durchsetzungsinitiative befinden. Mit einer knappen Mehrheit von sieben zu sechs Stimmen empfiehlt die SPK, die Durchsetzungsinitiative für gültig zu erklären. Während die Minderheit für die vollständige Ungültigkeit der Vorlage plädierte, will die Mehrheit – wie schon der Bundesrat und der Nationalrat – nur den Teil der Initiative für ungültig erklären, der eine zu enge und damit unzulässige Definition des zwingenden Völkerrechts enthält.

Die Frage der Ungültigkeit von Volksinitiativen wird die SPK weiter beschäftigen: Sie will mit Fachleuten aus Wissenschaft und Verwaltung Diskussionen darüber führen, wie sich das Instrument der Volksinitiative verändert hat und ob es Präzisierungen bezüglich der Möglichkeiten zur Ungültigerklärung braucht. Mögliche Ideen sollen Anfang nächsten Jahres präsentiert werden. Entsprechende Vorschläge des Bundesrats, dass Volksinitiativen vorgängig auf ihre Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht zu überprüfen seien und nicht gegen den Kerngehalt von verfassungsmässig garantierten Grundrechten verstossen dürften, waren letztes Jahr schon in der Vernehmlassung gescheitert. nol

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