Terrorismusbekämpfung: Der Treibriemen der EU-Innenpolitik
Die Terrorismusabwehr dient dem schnellen Aufbau eines EU-Staatswesens, das auf dem Misstrauen gegenüber den BürgerInnen fusst und Migrations- mit Sicherheitspolitik verquirlt. Die Schweiz mischt kräftig mit.
Frankreich bleibt nach dem Attentat von Nizza im Ausnahmezustand. In Belgien herrscht weiterhin «Alarmstufe rot». Und die deutsche Regierung brauchte im Juni gerade einmal drei Wochen, um ein «Antiterrorpaket» durchs Parlament zu bringen. Das war noch vor dem (nichtislamistischen) Amoklauf in München, vor der Attacke eines jungen afghanischen Flüchtlings mit einem Beil in Würzburg und vor dem Selbstmordattentat eines syrischen Asylsuchenden in Ansbach. Weitere Gesetze sind in der Pipeline – nicht nur in Deutschland.
Die politische Maschine Terrorismusbekämpfung läuft derweil auch auf der europäischen Ebene auf Volldampf. Seit 2001 stand sie eigentlich nie wirklich still. Neben der Abschottung der EU-Aussengrenzen gegen MigrantInnen und Flüchtlinge ist die Terrorismusbekämpfung mittlerweile zum wichtigsten Treibriemen der EU-Innenpolitik geworden.
Vieles, was die «Sicherheitsarchitektur» der EU heute kennzeichnet, wäre ohne den Terrorismusbeschleuniger nicht oder jedenfalls nicht so schnell denkbar gewesen: der schnelle Ausbau des EU-Polizeiamts Europol, der Aufstieg der Biometrie zur führenden Identifikationstechnik nicht nur in Pässen, neue grosse Datenbanken wie das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) und das Visa-Informationssystem (VIS), vereinfachte Verfahren der Auslieferung und eine Angleichung des Terrorismusstrafrechts.
Für den nötigen Druck hat dabei der EU-Ministerrat gesorgt, indem er nach den grossen Anschlägen des letzten Jahrzehnts jeweils in kürzester Zeit umfangreiche Massnahmenkataloge aus dem Hut zauberte: Der einen Monat nach den Angriffen vom 11. September 2001 erstellte «Anti-Terror-Fahrplan» enthielt 64 Vorhaben mit Angaben von Zuständigkeiten und Umsetzungsfristen. Nach dem Anschlag in Madrid im Jahr 2004 folgte nach dem gleichen Muster ein neuer Aktionsplan, der im Jahr darauf nach den Londoner Attentaten erweitert wurde.
Seitdem berichtet Gilles de Kerchove, der vom damaligen Generalsekretär des Rats eingesetzte Antiterrorkoordinator, mindestens halbjährlich über die Fortschritte und mahnt die Gremien und Agenturen der EU, aber vor allem die Mitgliedstaaten, ihren Verpflichtungen zügig nachzukommen. Wie die Londoner Bürgerrechtsorganisation Statewatch dokumentiert hat, beschloss die EU von September 2001 bis Anfang 2013 insgesamt 239 Massnahmen, die – zumindest zum Teil – mit der Terrorismusbekämpfung gerechtfertigt wurden.
Informationssammlung und Überwachung
Seit März 2013 beschäftigt die EU-Gremien ein neues Thema: die «ausländischen Kämpfer», EinwohnerInnen europäischer Staaten, die nach Syrien oder in den Irak reisen, um sich an der Seite des sogenannten Islamischen Staats oder anderer fundamentalistischer Gruppen am Krieg zu beteiligen – und die dann möglicherweise in die EU zurückkehren. Schon 2013 hatte der Antiterrorkoordinator mehrere Papiere dazu vorgelegt. Im Mai 2014 beschlossen die EU-InnenministerInnen «Schlussfolgerungen zu Terrorismus und Grenzsicherheit», in denen das Programm für die nächsten Jahre absehbar wurde: eine verstärkte Informationssammlung und Überwachung des Internets durch Europol, eine bessere Nutzung des Schengener Informationssystems, eine Intensivierung der Grenzkontrollen – auch gegenüber den EU- und Efta-BürgerInnen, die Bearbeitung von Personendaten durch die Grenzschutzagentur Frontex, eine EU-eigene Auswertung von Flugpassagierdaten, gegen die sich das Europäische Parlament bisher sträubte, und vieles mehr.
Richtig in Fahrt kam das antiterroristische Karussell jedoch erst nach den Pariser Anschlägen im Januar und November 2015, nach denen der EU-Ministerrat konkrete Forderungskataloge verabschiedete. Statt «Diskussionspapieren» liefert der Antiterrorkoordinator nun lange «Berichte über Umsetzungsmassnahmen». Die EU-Kommission schreibt ihre «Strategie der inneren Sicherheit» fort und sorgt dafür, dass die Gesetzgebungsorgane der Union über Jahre beschäftigt sind.
Wie bereits im letzten Jahrzehnt verquirlt die EU Migrationspolitik und Grenzabschottung mit Terrorabwehr. Frontex und Europol arbeiten in den «Hotspots» in Griechenland und Italien zusammen, wo Flüchtlinge registriert werden und die Sicherheitsüberprüfung erfolgt. Europol und die Staatsschutzdienste der Mitgliedstaaten sollen so schnell und so umfassend wie möglich an die bestehenden Datenbanken im Migrations- und Asylbereich – am Visa-Informationssystem und an Eurodac – angedockt werden. Und das neue Einreise- und Ausreisekontrollsystem, mit dem die EU ursprünglich gegen Personen vorgehen wollte, die die Visumsfrist überziehen, wird nun gleich als Vorratsdatenlager für Polizei und Geheimdienste geplant: Drittstaatsangehörige sollen demnach bei jedem Überschreiten der Aussengrenzen biometrisch registriert werden.
Über 21 000 Personen hatte Europol im April im Auswertungsschwerpunkt «Travellers» erfasst – Tendenz steigend. Das neue Counter Terrorism Center des EU-Polizeiamts brüstet sich nicht mit abgeschlossenen Ermittlungen, sondern mit der Zahl der verfassten Berichte. Europol ist eine Informationspolizei, die mit der neuen, noch geheimeren Plattform der im Berner Club und seiner Counter Terrorism Group versammelten Geheimdienste eng zusammenarbeiten will.
Die Tatsache, dass bisher fast alle Attentäter der letzten Jahre polizeilich oder geheimdienstlich bekannt waren, kümmert offensichtlich kaum jemanden – auch nicht die Politiker und Bürokratinnen des Ministerrats und der Kommission. Denn die Terrorismusbekämpfung ist eine Gelegenheit mehr, den Aufbau eines Staatswesens voranzutreiben, das auf dem Misstrauen gegen seine BürgerInnen gründet.
Und die Schweiz?
Die Schweiz ist zwar nicht Teil der EU, muss aber wegen ihrer Schengen-Assoziation sämtliche Vertragsänderungen übernehmen – also auch jene betreffend Frontex, das SIS II oder das geplante Ein- und Ausreisekontrollsystem. Seit 2004 hat die Schweiz auch ein «operatives» Kooperationsabkommen mit Europol. Das Bundesamt für Polizei (Fedpol) hat derzeit zwei Verbindungsbeamte beim EU-Polizeiamt stationiert, ein dritter wird ab dem 1. September im Europol Counter Terrorism Center mitarbeiten. Auch werden Daten an die «Travellers»-Datei geliefert, wie das Fedpol auf Anfrage bestätigt.
«Über Einzelheiten der Zusammenarbeitsformen gibt der Nachrichtendienst des Bundes keine Auskunft», antwortet das NDB derweil auf die Frage, ob und wie der schweizerische Geheimdienst an der neuen Plattform der Counter Terrorism Group mitmischt. Für eine Beteiligung an gemeinsamen Datenbanken gibt es noch keine rechtlichen Grundlagen. Aber: Das Nachrichtendienstgesetz (NDG), das am 25. September zur Abstimmung kommt, «enthält eine Bestimmung, auf Grund derer eine solche Beteiligung möglich würde». Ein Grund mehr, Nein zu stimmen.
Verschärfte Grenzkontrollen
Nach den Anschlägen im Januar und November 2015 hatte Frankreich seine Grenzen geschlossen und zugleich im EU-Ministerrat darauf gedrängt, dass die EU insgesamt ihre Grenzkontrollen verschärfen sollte. Staatsangehörige der EU und der assoziierten Schengen-Staaten dürfen bisher beim Überschreiten der Aussengrenzen nur einer «Mindestkontrolle» unterworfen werden, bei der in der Regel lediglich der Pass oder die ID geprüft wird. Eine Abfrage des Schengener Informationssystems (SIS) und anderer Datenbanken ist gemäss dem Schengener Grenzkodex nur «auf nicht-systematischer Grundlage» erlaubt. Da es sich bei den «Dschihadisten» jedoch in zunehmendem Masse um EU-BürgerInnen handelt, müssten deren Privilegien fallen, so eine der Forderungen aus Paris.
Schon nach den Anschlägen vom Januar 2015 hatten die Innen- und Justizminister sowie kurz darauf die Staats- und Regierungschefs der EU gefordert, den «bestehenden Schengen-Rahmen umfassend» zu nutzen: Auf der «Grundlage gemeinsamer Risikoindikatoren» sollte nun ein «systematischer und koordinierter Abgleich mit Datenbanken, die für die Terrorismusbekämpfung von Belang sind», erfolgen.
Praktisch hiess das, dass der Grenzkodex unterlaufen und bei den «Freizügigkeitsberechtigten» auch eine Abfrage im SIS und in der Interpol-Datenbank zu «gestohlenen oder verlorenen Reisedokumenten» (SLTD) vorgenommen werden sollte. Nach den Anschlägen vom November ging es den MinisterInnen nicht mehr darum, den bestehenden Schengen-Rahmen zu nutzen, sondern darum, ihn auszudehnen. Im Dezember präsentierte die EU-Kommission einen Vorschlag zur Änderung des Grenzkodex, gemäss dem auch EU-BürgerInnen an den Aussengrenzen komplett kontrolliert werden müssen.
Verschärfte Kontrollen soll es auch in den «Hotspots» in Italien und Griechenland geben. In diesen Lagern sorgt Frontex dafür, dass ankommende Flüchtlinge registriert und ihre Fingerabdrücke in der Datenbank Eurodac erfasst werden. Europol beziehungsweise zu Europol entsandte PolizistInnen der EU-Mitgliedstaaten sind dann für genauere Sicherheitsüberprüfungen zuständig, bei denen auch die Dateien des EU-Polizeiamts zu Hilfe genommen werden.
Die Inflation der Terrorverdächtigen
Der Antiterrorkoordinator der Europäischen Union verlangt bereits seit längerem von den Mitgliedstaaten, dass sie alle terrorismusrelevanten Daten an Europol weitergeben. Seit den Anschlägen des vergangenen Jahres scheint diese Forderung Wirkung zu zeigen: Die Zahl der als Terrorverdächtige oder sogenannte «ausländische terroristische Kämpfer» registrierten Personen ist geradezu inflationär gestiegen.
Das zeigt sich insbesondere an den Auswertungsschwerpunkten, den Focal Points (FP), des Europol-Analysesystems. Im Februar waren im FP «Hydra» zum islamistischen Terrorismus 620 000 Datensätze gespeichert, davon 64 000 zu Personen (davon 3500 im Jahr 2015 eingegeben) und 11 000 zu Organisationen und Netzwerken (davon 300 neue im Jahr 2015). Laut dem Antiterrorkoordinator haben sich die Beiträge der EU-Mitgliedstaaten zu dieser Datei im Jahr 2015 verdoppelt, die zu Einzelpersonen gar verdreifacht.
Im FP «Travellers», der im April 2014 eigens zu den «ausländischen Kämpfern» eingerichtet wurde, waren ein Jahr später 3600 Personen (inklusive Kontakt- und Begleitpersonen) gespeichert. Bis im April 2016 hatte sich diese Zahl versechsfacht. Von den 21 700 Gespeicherten sollen laut Europol 5353 verifizierte Kämpfer gewesen sein. Davon seien aber nur 2956 von den EU-Mitgliedstaaten eingegeben worden. Neunzig Prozent dieser Datensätze stammen aus nur fünf Staaten.
An diese Datenbank angeschlossen sind neben den Polizeizentralen der EU-Staaten, Norwegens sowie Australiens auch Interpol, die US-Bundespolizei FBI, der US-Zoll und die Schweiz mit dem Fedpol. Ebenfalls auf dem Analysesystem von Europol läuft das gemeinsam mit den USA betriebene Terrorist Finance Tracking Programme (TFTP), bei dem internationale Überweisungen ausgewertet werden. Seit seinem Start im Jahr 2010 habe das TFTP 22 000 «intelligence leads» (Erkenntnisse) erbracht, heisst es in einem Europol-Bericht an den EU-Ministerrat. Zwei Drittel dieser Hinweise hätten sich seit Anfang 2015 ergeben. 25 Prozent davon beziehen sich auf «ausländische Kämpfer».
Im Unterschied zum Analysesystem kann das Europol-Informationssystem unmittelbar aus den Polizeizentralen und weiteren Behörden der EU-Staaten abgefragt werden. Im April waren in diesem Referenzsystem 4044 «ausländische Kämpfer» gespeichert. Die Zahl der terrorismusrelevanten Personendatensätze hat sich von Ende September 2015 (3732) bis Ende Februar 2016 (7700) verdoppelt. Allein im ersten Quartal 2016 verbuchte Europol einen Zuwachs um zwanzig Prozent.
Ein ausufernder Terrorismusbegriff
Im Juli verabschiedete das EU-Parlament eine Richtlinie, die eine Rundumerneuerung des Antiterrorrahmenbeschlusses bedeutet, den die EU 2002 erstmals verabschiedet und 2008 erweitert hat. Die EU-Staaten wurden mit dem Rahmenbeschluss und werden jetzt mit der Richtlinie gezwungen, ihr nationales Strafrecht anzupassen und gegebenenfalls neue Straftatbestände einzuführen. Als «terroristische Straftaten» galten seit 2002 nicht nur Mord, Totschlag, Brandstiftung oder andere Gewalttaten, sondern auch die blosse Mitgliedschaft in oder die Unterstützung einer als «terroristische Vereinigung» eingestuften Gruppierung. 2008 kamen Bestimmungen über die «öffentliche Aufforderung zum Begehen einer terroristischen Straftat» sowie die «Anwerbung und Durchführung einer Ausbildung für terroristische Zwecke» hinzu.
Die neue Richtlinie zielt vor allem auf «ausländische Kämpfer»: Jetzt soll nicht nur das Anwerben bestraft werden, sondern auch das Absolvieren einer Ausbildung für terroristische Zwecke sowie «Auslandsreisen für terroristische Zwecke». Als «öffentliche Aufforderung» soll das «Zugänglichmachen einer Botschaft» auch dann gelten, «wenn dieses Verhalten, unabhängig davon, ob dabei terroristische Straftaten unmittelbar befürwortet werden, eine Gefahr begründet, dass eine oder mehrere solcher Straftaten begangen werden könnten». Der Terrorismusbegriff wird damit immer weiter ins Vorfeld tatsächlich ausgeübter Gewalt verlagert.
Europols neues Counter Terrorism Center
Unmittelbar nach den Pariser Attentaten im November 2015 richtete Europol die Taskforce «Fraternité» (Brüderlichkeit) ein, die die französischen und belgischen Behörden mit der Sammlung und Auswertung von Daten unterstützen sollte. Solche temporären Sonderkommissionen hatte es bereits früher gegeben, zum Beispiel nach dem 11. September 2001. Die neue Taskforce war jedoch nur die Vorstufe einer schon länger geplanten dauerhaften Einrichtung, des European Counter Terrorism Center (ECTC), das im Januar seinen Betrieb aufnahm und als Drehscheibe für die polizeilichen Staatsschutzzentralen der EU-Staaten dienen soll. Der Informationsaustausch verläuft über einen separaten, geheimen Teil des Europol-Kommunikationssystems. Das Zentrum profitiert von den bereits bestehenden Strukturen: vom Europol-Informationssystem und anderen Datensammlungen, zu denen das Amt Zugang hat, und von den Kontaktstellen für bestimmte Datenauswertungsprojekte, den sogenannten Focal Points («Hydra» etwa beschäftigt sich mit islamistischem Terrorismus, «Travellers» registriert «ausländische terroristische Kämpfer»).
Ins ECTC eingegliedert wurde die im Juli 2015 aufgestellte Meldestelle für Internetinhalte, die «extremistische» oder «terroristische» Seiten im Netz aufspüren und in Zusammenarbeit mit Providern sperren oder vom Netz nehmen lassen soll. Unterstützung erhält das Zentrum auch durch das zum Jahresbeginn ebenfalls in Europol einverleibte Netzwerk der zentralen Finanzermittlungsdienststellen der EU-Staaten. Im März nahm das Kernstück des ECTC, das Joint Liaison Team, seine Arbeit auf. Im April waren VerbindungsbeamtInnen aus Frankreich, Österreich, Spanien, Ungarn und Deutschland daran beteiligt; vier weitere EU-Staaten sowie Australien, die USA und die Schweiz kündigten ihre Mitarbeit an.
Flugreisende unter Kontrolle
Wer eine Flugreise unternimmt, hinterlässt auch Daten, die zunächst bei Fluggesellschaften anfallen: Personalien, Kontaktadressen, Telefonnummern und E-Mail, Angaben über Kreditkarten, Sitzplatznummer, besondere Essenswünsche etc. Über die Weitergabe dieser Daten an staatliche Behörden wird in der EU seit rund fünfzehn Jahren diskutiert. 2004 schloss die EU zunächst einen Vertrag mit den USA, der die Fluggesellschaften bei Reisen in die USA zur vorherigen Lieferung der Passenger Name Records (PNR) zwang. Zwar kassierte der EU-Gerichtshof 2006 dieses Abkommen. Die Daten wurden dank eines interimistischen Abkommens trotzdem weiterhin übermittelt. 2012 trat ein neuer Vertrag in Kraft, der sich nicht wesentlich vom alten unterschied. Die US-Behörden speichern die Daten jeweils für fünfzehn Jahre.
Seit 2008 bemüht sich die EU-Kommission auch um ein eigenes europäisches PNR-System. Lange war sie damit auf den Widerstand des EU-Parlaments gestossen. Nach den Anschlägen auf die «Charlie Hebdo»-Redaktion in Paris im Januar 2015 war es mit dem datenschützerischen Elan der Parlamentsmehrheit allerdings vorbei. Im April 2016 wurde eine Richtlinie verabschiedet, nach der die EU-Mitgliedstaaten nationale PNR-Zentralstellen einrichten müssen, an die die Fluggesellschaften die Daten der Reisenden zu übermitteln haben. Obligatorisch gilt dies für alle Flüge, bei denen die Aussengrenzen der EU überquert werden. Fakultativ können die Mitgliedstaaten auch die Übermittlung von Passagierdaten EU-interner Flüge verlangen.
Die Informationen werden mit den einschlägigen polizeilichen wie geheimdienstlichen Datenbanken abgeglichen und nach «Risikokriterien» gerastert. Treffer werden den jeweils «zuständigen Behörden» gemeldet. Die PNR-Zentralstellen speichern den kompletten Datensatz sechs Monate lang und danach weitere viereinhalb Jahre so, dass die Identität der betroffenen Person nicht mehr unmittelbar erkennbar ist. Zugriff auf den vollständigen Datensatz haben Europol sowie die Polizeien und Geheimdienste auch der anderen EU-Staaten dann nur noch mit richterlicher Genehmigung.
Die EU-Staaten haben zwei Jahre Zeit für die Umsetzung der Richtlinie. Der Antiterrorkoordinator des Staatenbunds drängt jedoch zur Eile.
Eine neue Geheimdienstplattform
Am 1. Juli nahm eine «operative Plattform» ihren Betrieb auf, in der die dreissig an der Counter Terrorism Group (CTG) beteiligten europäischen Geheimdienste zusammenarbeiten sollen. Die CTG war 2001 als Ableger des seit Anfang der siebziger Jahre existierenden Berner Clubs entstanden. An beiden Gruppierungen sind Geheimdienste sämtlicher EU-Staaten sowie Norwegens und der Schweiz beteiligt. Dennoch sind diese Zusammenschlüsse nicht an die EU oder an eine andere internationale Organisation angebunden. Weder die nationalen Parlamente noch das der EU können hier mitreden.
Das neue Zentrum ist beim niederländischen Geheimdienst AIVD angesiedelt, der derzeit den Vorsitz in der CTG innehat. Hier sollen VerbindungsbeamtInnen aus den beteiligten Diensten unmittelbar zusammenarbeiten, zudem sollen gemeinsame Datenbanken entstehen. Um mitmachen zu können, hat Deutschland Ende Juni sein Verfassungsschutzgesetz geändert. Nach dem Schweizer Nachrichtendienstgesetz, das im September zur Abstimmung kommt, könnte sich der Nachrichtendienst des Bundes künftig ebenfalls an diesen Datenbanken beteiligen.
Europol und sein European Counter Terrorism Center (ECTC) sind zwar in erster Linie für die polizeiliche Kooperation zuständig. Dennoch wird keine Gelegenheit ausgelassen, die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den geheimdienstlichen KollegInnen zu bekunden. Kein Wunder: Europol-Direktor Rob Wainwright arbeitete einst beim britischen MI5, sein Stellvertreter Wil van Gemert war vor seinem Wechsel zur EU-Polizeiagentur Chef des AIVD.
SIS II und andere Datenbanken
2013 wurde das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) in Betrieb genommen. Es beinhaltet nicht nur Daten von Personen, denen die Einreise verweigert werden soll oder die per Haftbefehl gesucht werden. Möglich sind auch Ausschreibungen zur verdeckten oder gezielten Kontrolle, wobei die Kontrolle selbst sowie die Begleitpersonen des oder der Kontrollierten an die ausschreibende Behörde gemeldet werden sollen, um Aufschluss über die Reisebewegungen und die Kontakte der Betroffenen zu erhalten.
Die Schengen-Staaten nutzen diese Möglichkeit neuerdings insbesondere gegen vermutete «ausländische Kämpfer». 2015 stiegen die Ausschreibungen durch Polizeibehörden um 16 904 auf insgesamt 61 575, die Ausschreibungen durch die Inlandsgeheimdienste – aus Gründen der «nationalen Sicherheit» – um 6086 auf 7945.
Das SIS II enthält zwar jetzt schon biometrische Daten wie Fotos oder Fingerabdrücke. Auf sie kann jedoch nur zugegriffen werden, um im Einzelfall die Identität einer kontrollierten Person festzustellen. Nun soll das System mit einer Suchfunktion ausgestattet werden, wodurch es zu einem Automatischen Fingerabdruck-Identifizierungssystem (Afis) würde.
Mit einer neuen Verordnung und dem Umbau von Frontex zur «Europäischen Grenz- und Küstenwache» erhält die «Agentur» Zugang zum SIS sowie zu weiteren nationalen und europäischen Datenbanken. Europol soll im SIS nicht nur wie bisher Einzel-, sondern auch sogenannte Batch-Abfragen (Abgleiche ganzer Datenbestände) vornehmen können. Vollen Zugriff soll das EU-Polizeiamt auch auf die Datenbank für die Fingerabdrücke von Asylsuchenden und «illegalen» ImmigrantInnen (Eurodac) und das Visa-Informationssystem bekommen. Beide Datenbanken können von Europol bisher nur im Einzelfall und mit einer Begründung abgefragt werden. Bis 2020 soll zusätzlich ein Ein- und Ausreisekontrollsystem aufgebaut werden. Die bei der Einreise erhobenen biometrischen Daten von Drittstaatsangehörigen sollen fünf Jahre lang aufbewahrt und auch für die Terrorismusbekämpfung genutzt werden.
