Zehn Jahre «Dublin» : Europameister im Asylexport

Nr. 50 -

Nach einem Jahrzehnt der Mitgliedschaft zeigt sich: Kein Land profitiert so stark von der Dublin-Verordnung wie die Schweiz. Den Preis dafür bezahlen die Flüchtlinge, die zwischen den europäischen Staaten hin- und hergeschoben werden.

Der Blick aufs fremde Grüne in grünen Uniformen war an der Ostschweizer Grenze nur scheinbar ein Idyll. Mit Schengen sind die Uniformen blau und die Kontrollen noch schärfer geworden. Foto: Peter Klaunzer, Keystone

Im Juni 1990 unterzeichneten die Staaten der damaligen Europäischen Gemeinschaft das Dubliner Abkommen, das später in eine EU-Verordnung umgewandelt wurde. In Sachen Asylpolitik steht der Name der irischen Hauptstadt seither für folgende Regeln: 1. «One chance only» – Asylsuchende sollen im Dublin-Raum nur noch ein einziges Gesuch stellen können. 2. Von Ausnahmen abgesehen, wird dieses Gesuch von demjenigen Staat geprüft, den die schutzsuchende Person als ersten betreten hat. Alle anderen Dublin-Staaten können sich um die Fluchtgründe der Asylsuchenden foutieren und sie in den zuständigen Staat zurückschaffen.

Zu diesem Dublin-Raum gehören neben den 28 EU-Mitgliedstaaten auch Norwegen, Island, Liechtenstein und seit nunmehr zehn Jahren auch die Schweiz. Seit 2001, seit dem Abschluss des Freizügigkeitsabkommens, hatte die Schweiz mit der EU über eine Beteiligung an Dublin und Schengen verhandelt. 2005 segneten die StimmbürgerInnen die Schengen- und Dublin-Assoziierungsverträge mit der EU ab – gegen den Willen der SVP, die das Referendum ergriffen hatte, und auch gegen die Empfehlungen einiger linker und Menschenrechtsorganisationen. Am 12. Dezember 2008 begann auch für die Schweiz die «operationelle Zusammenarbeit».

Der finanzielle Nutzen …

Glaubt man dem Bundesrat, dann hat sich der Anschluss an Dublin gelohnt, politisch wie finanziell. Im Februar dieses Jahres veröffentlichte er – in Erfüllung eines Postulats der SP-Fraktion – einen Bericht über die volkswirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen der Schengen/Dublin-Assoziierung der Schweiz. Der Kernsatz: «Aufgrund ihrer geographischen Lage inmitten Europas profitiert die Schweiz davon, dass sie mehr asylsuchende Personen an andere Dublin-Staaten überstellen kann, als sie selbst übernehmen muss.»

In der Tat: Von 2009 bis Oktober 2018 musste die Schweiz zwar 6408 Asylsuchende aus der EU übernehmen, aber insgesamt 29 751 Personen konnte sie mit einem Kurzverfahren ohne Prüfung der Asylgründe abfertigen und in andere Dublin-Staaten ausschaffen. Kein Land profitiert vergleichsweise so stark von der Verordnung wie die Schweiz, wie das Beispiel des Jahres 2016 zeigt. Am meisten Überstellungen verzeichnete Schweden mit 5244, gefolgt von Deutschland mit 3968, auf Platz drei folgt die Schweiz mit 3750. Weil Schweden aber im Gegenzug 3306 Asylsuchende aus anderen europäischen Staaten aufnehmen musste, Deutschland gar 12 091, die Schweiz aber lediglich 469, ergibt das im Saldo: Die Schweiz ist Europameisterin im Asylexport.

Dublin bescherte der Schweiz Ersparnisse, weil die Verfahren von Asylsuchenden kürzer waren, weil Kosten für die Unterbringung der Asylsuchenden und für Sozialhilfe wegfielen, die während der Dauer eines ordentlichen Verfahrens angefallen wären, und weil auch kein Rappen für die Unterstützung nach einer Anerkennung oder einer vorläufigen Aufnahme zu zahlen war. Allein von 2012 bis 2016 habe man durch Dublin insgesamt 1,37 Milliarden Franken im Asylbereich eingespart – durchschnittlich also 274 Millionen pro Jahr, heisst es im Bericht des Bundesrats.

… und die menschlichen Kosten

Die Rechnung des Bundesrats greift aber zu kurz. In ihr fehlen vor allem die menschlichen Kosten. Denn dafür kommt nicht die Schweiz auf, sondern die zahlen zunächst jene Menschen, derer sich die Schweiz dank Dublin entledigt hat: die zum Beispiel wie die meisten nach Italien ausgeschafft wurden, wo sie zwar möglicherweise als Flüchtlinge anerkannt worden sind, aber danach auf der Strasse landeten, weil Italien Geflüchteten nach Abschluss des Verfahrens keine Unterstützung und keine Unterkunft mehr bietet. Oder die in Bulgarien landeten, wo ihnen die Ausschaffung in die Türkei droht; oder in Norwegen, das nur wenige Geflüchtete aus Afghanistan anerkennt und das trotz des Krieges und der Unsicherheit Menschen in dieses Land ausschafft.

Menschliche Kosten fielen aber nicht nur bei den fast 30 000 Personen an, die tatsächlich in andere Dublin-Staaten ausgeschafft wurden. Die Zahlen der Asylstatistik des Staatssekretariats für Migration (SEM) zeigen, dass die Schweiz von 2009 bis 2017 in über 100 000 Fällen sogenannte Dublin-out-Verfahren angestrengt hat. Davon betroffen waren durchgehend über ein Drittel aller in einem Jahr neu angekommenen Asylsuchenden, 2016 und 2017 sogar mehr als die Hälfte. Insgesamt 64 274 Personen erhielten in diesen fast zehn Jahren einen Dublin-Nichteintretensentscheid. Auch wenn die Schweiz am Ende doch auf ihr Asylgesuch eintreten musste, hing über diesen Menschen über Monate hinweg das Dubliner Damoklesschwert.

Dass «nur» 29 751 Asylsuchende tatsächlich überstellt wurden, lag nicht an der Grosszügigkeit der Schweiz, sondern daran, dass beispielsweise Ausschaffungen nach Griechenland wegen «systemischer Schwachstellen» des dortigen Asylsystems seit 2011 nicht mehr möglich sind, dass das Bundesverwaltungsgericht Ausschaffungen nach Ungarn blockierte, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte für Ausschaffungen von verletzlichen Personen nach Italien zumindest einige Garantien bei den Aufnahmebedingungen einforderte; und schliesslich auch daran, dass die Behörden die Sechsmonatefrist für die «Überstellung» nicht einhalten konnten; einerseits aus bürokratischen Gründen, andererseits wegen des Widerstands solidarischer Menschen: In den Kantonen Waadt und Genf gab es eine breite Unterstützungsbewegung gegen Abschiebungen im Dublin-Takt.

Ein bürokratisches Monster

Das Dublin-System ist nicht nur unmenschlich, es ist auch ineffizient. Schon 2016 rügte die EU-Kommission, dass die «Netto-Transfers» in diversen Dublin-Staaten gegen null gingen: Frankreich überstellte damals 1293 Asylsuchende an andere Dublin-Staaten, musste aber 1254 aufnehmen. 2017 verbuchte Deutschland 8745 In- und 7102 Out-Transfers.

Bisher konnte die Schweiz von ihrer Lage als Binnenstaat profitieren. Auch 2018 ist die Zahl der Out-Transfers (1556) grösser als die der In-Transfers (1080). Bei genauerem Hinsehen wird jedoch die bürokratische Absurdität sichtbar: 106 Asylsuchende wurden nach Frankreich ausgeschafft, 102 aus Frankreich übernommen; 426 Menschen wurden nach Deutschland abgeschoben, 470 von Deutschland in die Schweiz.

Mit dem 2015 revidierten Asylgesetz und der Neustrukturierung des Asylbereichs soll der Vollzug der Dublin-Überstellungen nun effizienter werden. Zum einen ermöglicht es das Gesetz dem SEM, finanziellen Druck auf jene Kantone auszuüben, die bei Ausschaffungen zu «nachlässig» sind. Zum andern wird das Verfahren für Dublin-Fälle ab dem kommenden Jahr ganz in den neuen Bundeszentren ablaufen – abseits der Öffentlichkeit und der solidarischen Gruppen, die den Betroffenen helfen könnten, über die Sechsmonatefrist hinaus zu bleiben.