Die Uno-Klimakonferenzen, die seit 26 Jahren jedes Jahr stattfinden, tragen offiziell den Namen COP: «Conference of the Parties», Konferenz der Parteien. Bei diesen Parteien handelt es sich um die Vertragsstaaten der Uno-Klima-Rahmenkonvention von 1992, also um alle Länder der Vereinten Nationen. Ihre Delegationen treffen sich seit 1995, um über die globale Klimapolitik zu verhandeln. Begleitet werden sie von über tausend internationalen Organisationen und NGOs mit Beobachterstatus. Diesmal, in Glasgow, geht es darum, die letzten Fragen zur Umsetzung des 2015 geschlossenen Pariser Übereinkommens – des ersten weltweit rechtsverbindlichen Klimavertrags – zu klären.

Informeller Ursprung

Vorgängermodell des Pariser Übereinkommens war das 1997 beschlossene und 2005 in Kraft getretene Kyoto-Protokoll. Darin verpflichteten sich fast alle damaligen Industriestaaten verbindlich dazu, ihren Treibhausgasausstoss bis 2012 um eine Quote zu reduzieren, die für jedes Land spezifisch festgelegt wurde. Ausnahme waren die USA, deren Senat einen Beitritt noch vor dem Klimagipfel in Kyoto per Resolution verhindert hatte. Der Beschluss kam unter dem Lobbying einer Allianz aus Unternehmensverbänden, konservativen Thinktanks und Klimaskeptiker:innen zustande. Sie warnte vor hohen Kosten für die Wirtschaft und wachsender Konkurrenz durch jene Länder, denen in der ersten Kyoto-Phase keine Reduktionsziele auferlegt worden waren, etwa China. Die nach ihren Initiatoren benannte Byrd-Hagel-Resolution ist der Grund dafür, dass die rechtliche Struktur des Pariser Abkommens heute so ist, wie sie ist.

Bereits vor Beginn der ersten Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll zeichnete sich ab, dass das Unterfangen – aufgrund der Weigerung der USA – keine Zukunft haben würde, zumal alles darauf hindeutete, dass China die USA bald als weltgrösstes Treibhausgas-Emissionsland ablösen würde. Die Konferenz in Kopenhagen brachte 2009 keine Einigung über die Weiterführung des Kyoto-Protokolls zustande. Dennoch wurden ebendort die Leitplanken definiert, die die internationale Klimapolitik bis heute prägen sollten: In einem informellen Treffen hinter verschlossenen Türen einigten sich die USA mit China, Indien, Südafrika und Brasilien auf einen Kompromiss. Der nicht rechtsverbindliche «Copenhagen Accord» enthält die Grundzüge dessen, was später das Pariser Übereinkommen werden sollte: eine Begrenzung der Erderwärmung auf maximal zwei Grad und Reduktionsverpflichtungen für alle Länder – allerdings auf freiwilliger Basis. Hundert Milliarden US-Dollar sollten ab 2020 jährlich an ärmere Länder fliessen, um sie im Kampf gegen den Klimawandel zu unterstützen.

Ein Kuhhandel als Basis

Das Pariser Übereinkommen, 2015 beschlossen und in Kraft seit vergangenem Jahr, ist zwar ein rechtlich bindender Vertrag, allerdings ohne wirklich konkrete, international vollstreckbare Verpflichtungen. Würde das Übereinkommen solche enthalten, müsste der US-Senat einer Ratifizierung gemäss Verfassung mit einer Zweidrittelmehrheit zustimmen – mit der gewählten Variante liegt die Entscheidung hingegen beim amtierenden Präsidenten. So kamen der Ausstieg aus dem Übereinkommen unter Donald Trump und der Wiedereintritt unter Joe Biden zustande. Die heutige Form des Übereinkommens ist also zumindest teilweise einem Kuhhandel geschuldet, der eine Teilhabe der USA erst möglich machte. Dies wiederum motivierte etliche weitere Staaten, sich bindend zu verpflichten. Allerdings: Die Interessen der Parteien sind unterschiedlich und ihre Spiesse ungleich lang.

Kritiker:innen zufolge ist das Pariser Abkommen ein durch und durch neoliberales Konstrukt, von dem vor allem Konzerne und der Globale Norden profitieren: Statt verbindlicher Regelungen für Emissionsquoten – wie sie das Kyoto-Protokoll immerhin vorsah – setzt es auf freiwillige Ansätze, mit Fokus auf marktwirtschaftliche Instrumente und Anreizsysteme. Statt griffiger Vollstreckungsmechanismen enthält es blosse Offenlegungspflichten. Menschenrechte? Kommen lediglich in der Präambel, nicht aber im Vertragstext vor. Dieser verpflichtet die Vertragsstaaten hauptsächlich, sogenannte Nationally Determined Contributions (kurz: NDCs) festzulegen – Klimaziele, die von den Vertragsstaaten alle fünf Jahre aktualisiert werden müssen, wobei die neuen Ziele jeweils nicht weniger ambitioniert sein dürfen als die vorherigen. Aber wie gesagt: Rechtlich verbindlich sind diese Ziele auf internationaler Ebene nicht.

Nun startet mit dem Glasgower Gipfel die erste Fünfjahresperiode. Die Vertragsstaaten waren angehalten, im Vorfeld ihre NDCs zu kommunizieren – mit ernüchterndem Ergebnis: Gemäss einem im September publizierten Bericht würden diese für das Jahr 2030 zu einer Treibhausgasreduktion von gerade einmal 12 Prozent gegenüber 2010 führen. Gemäss Weltklimarat wären 45 Prozent nötig, um die Erderhitzung auf 1,5 Grad zu begrenzen. Und ob sich die Staaten überhaupt an die selbstgesteckten, unverbindlichen Ziele halten, steht auf einem anderen Papier. Andererseits: Die Klimaklagen (siehe WOZ Nr. 32/2021 ), die in etlichen Staaten mittlerweile eingereicht wurden, berufen sich häufig auf die Bestimmungen und die Ziele des Pariser Übereinkommens – und sind vor Gericht nicht selten erfolgreich. Insofern zwingt der Vertrag die Mitgliedstaaten durchaus in die Verantwortung – wenn auch nicht gegenüber den anderen Vertragspartnern, so doch gegenüber den eigenen Bürger:innen.

Der zentrale Artikel 6

Worum aber geht es nun in Glasgow genau? Vor allem um technische Details. Weil die Pariser Bestimmungen so vage wie nur möglich formuliert sind, konzentrierten sich die Verhandlungen seither auf die Ausarbeitung des «Paris Rulebook», also auf das Regelwerk zur Umsetzung. Eigentlich wurde dieses 2018 auf dem Gipfel im polnischen Katowice fertiggestellt – allerdings weist es Lücken auf. Bei manchen Themen konnte bislang keine Einigung erzielt werden. Woher etwa sollen die jährlich hundert Milliarden US-Dollar für die ärmeren Länder kommen? Wie wird Transparenz hergestellt mit Blick auf das Erreichen nationaler Reduktionsziele? Und, vielleicht am wichtigsten, wie genau wird Artikel 6, der unter dem Schlagwort «Internationale Kooperation» firmiert, ausgelegt?

Hinter Artikel 6 verbirgt sich nicht weniger als einer der umstrittensten und problematischsten Aspekte des globalen Klimaregimes: die Regelung von Marktmechanismen, also etwa des Handels mit Emissionszertifikaten. In der Vergangenheit haben die entsprechenden Instrumente, die unter dem Kyoto-Protokoll eingeführt wurden, laute Kritik hervorgerufen: nicht nur, weil sich die Staaten des Globalen Nordens damit das Recht erkaufen, weiterhin ungebremst Treibhausgase verursachen zu können. Weit schlimmer noch: Oftmals vertiefen die auf Basis von Marktmechanismen realisierten Projekte die Kluft zwischen Globalem Norden und Süden weiter, resultieren in Landraub, Vertreibung und Biodiversitätsverlust. Das Problem ist allgemein bekannt und anerkannt. Aber die Hoffnung, dass die Verhandlungen rund um das «Paris Rulebook» in Glasgow viel an der Systematik ändern werden, ist angesichts der dort herrschenden Kräfteverhältnisse eher bescheiden.