Nr. 47/2021 vom 25.11.2021

Wer arm ist, fliegt raus Wie sich die Schweiz ihrer Bedürftigen entledigt. Der Bauplan einer unheimlichen Maschine.

Von Kaspar SurberMail an Autor:in

Erika Schilling hatte einmal einen Traum. Es war kein angenehmer, sondern ein kafkaesker Traum. Das Wartezimmer der Beratungsstelle für Migrationsrecht (Mirsah) in Zürich, für die Schilling als Juristin arbeitet, war voller Menschen. Alle streckten ihr einen Brief mit dem gleichen Inhalt entgegen: Er handelte vom Entzug der Aufenthaltsbewilligung wegen Sozialhilfebezugs.

Mit ihrer Arbeit auf der Beratungsstelle begann Schilling vor elf Jahren. «Als ich zum ersten Mal eine Verwarnung wegen Sozialhilfebezugs sah, bin ich erschrocken», erinnert sie sich. «Heute ist das Thema der absolute Schwerpunkt unserer Beratungen.» Jede zweite Person suche Rat wegen eines Fragenkatalogs, einer Verwarnung, einer Rückstufung oder einer Wegweisung bezüglich Sozialhilfe. «Für uns erscheint das alles wie eine gewaltige Maschinerie, die konstant eine Flut von Schreiben produziert», sagt Schilling. «Etwas ist in Schieflage geraten.»

Aus dem Fragenkatalog eines kantonalen Migrationsamts:

1. Sofern Sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen, bitten wir Sie um Einreichung des Arbeitsvertrages und der Lohnabrechnungen der letzten drei Monate.

2. Sofern Sie keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, bitten wir Sie um Angabe der Gründe für die Erwerbslosigkeit. Wir bitten Sie, Ihre Angaben vollständig zu belegen (bspw. mit Arztzeugnissen, Kündigungsschreiben usw.).

Es war Anfang Mai 2020, als mitten in der ersten Welle der Coronapandemie Bilder aus Genf die mediale Öffentlichkeit erschütterten. «Solche Bilder hat die Schweiz noch nie gesehen», schrieb die NZZ. Mehr als 2000 Menschen warteten stundenlang in einer Schlange vor dem Eishockeystadion, um Reis, Pasta, Tomatensauce, Öl und eine Frucht zu erhalten, an die Eltern von Kleinkindern wurden Windeln verteilt: ein Hilfspaket mit dem Allernötigsten.

Schnell war die Meinung gemacht, es müsse sich bei diesen Menschen vor allem um Sans-Papiers handeln, Menschen ohne regularisierten Aufenthaltsstatus also, meist aus Südamerika oder Südostasien gekommen, die in den reicheren Genfer Haushalten in der Reinigung oder der Kinderbetreuung arbeiten. Doch eine Umfrage des Genfer Unispitals und von Médecins Sans Frontières zeigte später: Nur die Hälfte der Wartenden waren Sans-Papiers. Rund dreissig Prozent waren Ausländer:innen, die einen geregelten Aufenthaltsstatus besitzen. Hinzu kamen Geflüchtete. Schweizer Bürger:innen machten etwas mehr als drei Prozent aus.

Die hohe Zahl der Menschen, die über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen und während einer Pandemie trotzdem in einer Schlange um Essen anstehen, wirft brisante Fragen auf: Trauen sich diese Leute etwa nicht, Sozialhilfe zu beziehen, die ihnen rechtmässig zustehen würde? Und falls ja: Warum ist das so?

Wer diesen Fragen nachgeht, landet beim wohl grössten Versagen des Schweizer Sozialstaats der Gegenwart. Es geht dabei nicht um ein strukturelles Versagen, aufgrund fehlenden Bewusstseins oder mangelnder finanzieller Mittel etwa, sondern um ein absichtliches Versagen, herbeigeführt von Politik, Behörden und Justiz. Es gibt dafür nur ein zutreffendes Wort: Armenjagd. Die Hatz ist nicht erst seit der Pandemie im Gang. Corona hat sie wie so vieles bloss sichtbar gemacht.

Ruft man bei Anwältinnen und Beratern an, um Betroffene zu finden, die von ihrem Schicksal erzählen, dann wehren sie die Anfragen ab. Häufig befänden sich die Betroffenen in juristischen Verfahren oder möchten nicht über ihre Erfahrungen Auskunft geben. Aus Scham oder Unsicherheit auch, dass sie nach einem Erfolg gleich wieder in ein Verfahren geraten könnten.

Immerhin gibt es zahlreiche juristische und soziologische Aufsätze zum Thema, Stellungnahmen von Hilfswerken und Vorstösse in der Politik. Fast alle sind in den letzten beiden Jahren veröffentlicht worden, offensichtlich tobt in der Fachwelt eine heftige Diskussion. Liest man sie durch, so merkt man rasch: Gründe für Armut muss man nicht unbedingt in den Biografien der Betroffenen suchen. Armut wird hergestellt, verwaltet und politisiert. Wenn Rechtsberaterin Erika Schilling von einer «Maschinerie» spricht, dann lässt sich aus den von diesem Apparat produzierten Unterlagen dessen Bauplan rekonstruieren.

3. Sofern Sie derzeit aus medizinischen Gründen keiner Erwerbstätigkeit bzw. nur einer Teilzeiterwerbstätigkeit nachgehen, bitten wir Sie um Zustellung eines aktuellen Arztberichtes (nicht älter als 14 Tage), aus welchem hervorgehen muss:

3.1 Seit wann und aus welchen Gründen Sie in ärztlicher Behandlung sind,

3.2 wann die Behandlung voraussichtlich abgeschlossen werden kann,

3.3 ob sie aus medizinischer Sicht zwingend in der Schweiz durchgeführt werden muss,

3.4 ob Ihre dauernde Anwesenheit in der Schweiz während der Behandlungsdauer unabdingbar ist,

3.5 ob Sie reisefähig sind bzw. falls nein, wann mit dem Wiedererlangen der Reisefähigkeit gerechnet werden kann.

In der Schweiz besitzen derzeit rund 750 000 Menschen eine Aufenthaltsbewilligung B: Für Bürger:innen aus EU- oder Efta-Staaten gilt sie fünf Jahre, für solche aus Drittstaaten bloss ein Jahr. Fast doppelt so viele – 1,4 Millionen Menschen – verfügen über eine Niederlassungsbewilligung C: Damit gilt ihr Aufenthaltsrecht zeitlich unbeschränkt. Die meisten EU- oder Efta-Bürger:innen erhalten den C-Ausweis schon nach fünf, die übrigen oft erst nach zehn Jahren. Weniger bekannt ist: Gemäss Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) kann eine B-Bewilligung widerrufen werden, wenn eine Person Sozialhilfe bezieht. Und auch eine C-Bewilligung, die grundsätzlich unbefristet gilt, kann widerrufen werden, wenn eine Person «dauerhaft und in erheblichem Mass» auf Sozialhilfe angewiesen ist.

Auch hier sind die EU- und Efta-Bürger:innen bessergestellt. Ihr Aufenthaltsrecht ist auch bei einem Sozialhilfebezug nicht gefährdet, wenn sie mindestens dreissig Prozent arbeiten. Den möglichen Widerruf wegen Sozialhilfebezug bekommen deshalb in erster Linie Menschen zu spüren, die aus Drittstaaten in die Schweiz gekommen sind. Selbst Secondos und Secondas, die hier geboren sind, können noch betroffen sein, wenn sie nicht eingebürgert wurden. Gemäss einer Untersuchung des Berner Büros Bass, das auf arbeits- und sozialpolitische Studien spezialisiert ist, waren im Jahr 2016 mehr als 340 000 Menschen auf Sozialhilfe angewiesen. 60 000 von ihnen stammten aus Drittstaaten.

60 000 Menschen also. Das sind weniger als ein Prozent der Bevölkerung. Gegen sie richtet sich die Armenjagd konkret. Die Gesetze halten aber auch viele weitere davon ab, überhaupt Sozialhilfe zu beziehen. Eine aktuelle Studie der Berner Fachhochschule geht davon aus, dass mehr als 35 Prozent der Menschen, die rechnerisch Anspruch auf Sozialhilfe hätten, auf diese verzichten. Ein wichtiges Motiv: die Angst, ausgewiesen zu werden.

Die Verknüpfung von Migrations- und Sozialhilferecht gibt es in dieser Form schon lange. Doch erst kürzlich kam es zu entscheidenden Verschärfungen. 2019 wurde das neue Ausländer- und Integrationsgesetz erlassen. Damit fiel eine Schutzfrist bei der C-Bewilligung: Wer bisher länger als fünfzehn Jahre in der Schweiz lebte, durfte nicht mehr aufgrund von Sozialhilfebezug ausgewiesen werden. Das ist neu möglich. Und mehr noch: Wer eine Niederlassungsbewilligung C hat, die grundsätzlich unbefristet gilt, kann auf eine Aufenthaltsbewilligung B zurückgestuft werden, die nur ein Jahr läuft.

Die Verschärfungen passierten im Windschatten der grossen SVP-Kampagnen gegen «kriminelle Ausländer», gegen «Scheininvalide», gegen «Sozialschmarotzer». Massgeblich vorangetrieben haben sie aber die Freisinnigen, angeführt von Philipp Müller. In jungen Jahren startete der Aargauer eine Volksinitiative, um den Ausländeranteil der Schweizer Bevölkerung auf achtzehn Prozent zu beschränken. Seinen Übernamen «18-Prozent-Müller» hörte er später, zum FDP-Präsidenten aufgestiegen, nicht mehr gerne. Doch sein Werk setzte er fort: 2008 reichte Müller einen Vorstoss ein, mit dem er die Idee der Rückstufung im Aufenthaltsrecht lancierte. Sie richtete sich gegen «integrationsunwillige Ausländer».

4. Ist ein Invalidenversicherungsverfahren hängig oder abgeschlossen? Falls ja, bitte legen Sie die entsprechenden IV-Akten bei.

5. Besuchen Ihre Kinder die Kinderkrippe, den Kinderhort und/oder den Mittagstisch? Falls ja, seit wann, an welchen Tagen und in welchem Umfang (Anzahl Stunden pro Tag)? Bitte reichen Sie eine Kopie der entsprechenden Betreuungsvereinbarung ein. Falls nein, weshalb nicht?

6. Kopie Stundenplan der bereits eingeschulten Kinder (inkl. Kindergarten).

In den Berichten der Anwält:innen und Berater:innen sind zahlreiche Beispiele geschildert, von denen hier drei wiedergegeben werden, zur Anonymisierung leicht verändert:

Da ist der Bauarbeiter aus dem Kosovo. Er hat während vieler Jahre auf Schweizer Baustellen gearbeitet. Als er über fünfzig Jahre alt ist, verliert er seine Stelle. Die schwere körperliche Arbeit hat ihm gesundheitlich zugesetzt. Dennoch kommt die Invalidenversicherung zum Schluss, dass er weiterhin einer leichteren Tätigkeit nachgehen könne. In seinem Alter ist es für den Bauarbeiter aber nicht mehr realistisch, eine Stelle in einem Büro zu finden. Er arbeitet einige Jahre in einem Beschäftigungsprogramm. Dann fällt das Migrationsamt eines grösseren Kantons den Entscheid, dass seine Sozialhilfeabhängigkeit selbstverschuldet sei. Es widerruft die Niederlassungsbewilligung C.

Da ist die Mutter aus Tunesien. Sie hat gemeinsam mit ihrem Schweizer Ehemann eine Tochter, die zehn Jahre alt ist. Der Mann verfügt über kein existenzsicherndes Einkommen. Die Frau nimmt Deutschkurse, findet Teilzeitstellen bei Reinigungsfirmen. Trotz dieser Bemühungen wirft ihr das Migrationsamt eines grösseren Kantons vor, sie sei selbstverschuldet von der Sozialhilfe abhängig. Es widerruft die Aufenthaltsbewilligung. Die Ausweisung der Mutter sei für die Tochter sicherlich mit einer gewissen Härte verbunden, hält das Migrationsamt wörtlich fest. Insgesamt würde aber das öffentliche Interesse, Sozialhilfekosten zu sparen, das private Interesse der Frau und ihrer Familie überwiegen. In diesem Fall ist ein Rekurs erfolgreich.

Ein letztes Beispiel zeigt das Zusammenspiel zwischen den verschiedenen Ämtern. Von Gesetzes wegen besteht eine allgemeine Meldepflicht. Die kommunalen und kantonalen Sozialbehörden müssen den Migrationsämtern jeden Bezug von Sozialhilfe mitteilen. So meldet im Jahr 2010 die Sozialbehörde eines kleineren Kantons beim Migrationsamt eine Frau aus Serbien, die auf Sozialhilfe angewiesen sei. Das Migrationsamt schreibt zurück, die Frau lebe schon seit mehr als fünfzehn Jahren in der Schweiz, weshalb kein Widerruf ihrer Niederlassung möglich sei. Dann wird das neue AIG eingeführt, damit fällt auch die Schutzfrist von fünfzehn Jahren. Plötzlich taucht die Frau so wieder auf dem Radar der Behörden auf. Kurz vor ihrer Pensionierung soll sie nun weggewiesen werden.

Wie viele Menschen die Schweiz am Ende tatsächlich verlassen mussten, dazu gibt es bisher keine offiziellen Zahlen. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) machte nur bekannt, dass in den Jahren 2019 und 2020 insgesamt 313 Rückstufungen erfolgten. Klar ist anhand der Beispiele: Die Armenjagd entfaltet einen jahrelangen Druck. Der Schweizer Staat nimmt Leute ins Visier, die hier Strassen oder Häuser gebaut haben. Die kurz vor der Pensionierung stehen. Er will sogar die Trennung von jungen Familien durchsetzen.

7. Sofern Sie keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, haben Sie eine Erwerbstätigkeit konkret in Aussicht? Wenn ja, bitte entsprechende Belege einreichen.

8. Nachweise Ihrer Suchbemühungen um eine existenzsichernde Arbeitsstelle oder der Bemühung um Erhöhung Ihres Arbeitspensums (bspw. Absageschreiben, Einladungen zu Vorstellungsgesprächen, E-Mailbestätigungen aus Online-Bewerbungen usw.).

Gewiss habe sie vereinzelt Leute getroffen, die mehr machen könnten, um einen Job zu finden, meint Rechtsberaterin Erika Schilling. «Aber die allermeisten Menschen haben Gründe, weshalb sie nicht oder nicht genug arbeiten können: ein Unfall, häusliche Gewalt oder eine Trennung.» Sie versuchten unter allen Umständen, eine Wegweisung zu verhindern – mit grossen materiellen Entbehrungen. Diese wirkten sich auch auf die Gesundheit aus, physisch wie psychisch. Mit zunehmendem Alter aber, wenn die Kräfte nachliessen, sei es immer schwieriger, sich mit Temporärjobs durchzuschlagen. Viele würden eher Schulden machen, als aufs Sozialamt zu gehen. Letztlich seien nicht nur die Erwachsenen vom dauernden Druck betroffen, sondern auch ihre Kinder. «Zum Glück haben wir noch ein gutes Bildungssystem, das vieles auffängt.»

Marc Spescha gehört als Herausgeber des Kommentars zum Migrationsrecht zu den profundesten Kennern der Materie in der Schweiz. Gleichzeitig ist er einer der dezidiertesten Kritiker:innen des Vorgehens gegen die Sozialhilfebezüger:innen. «Das Phänomen ist nicht neu, aber es hat sich in den letzten Jahren akzentuiert», sagt er im Gespräch in seiner Kanzlei an der Zürcher Langstrasse. Die meisten Migrationsbehörden würden in einem «Geist der Abwehr» das wirtschaftliche Interesse des Landes über alles stellen: «Es ist eine kleinkrämerische Mentalität feststellbar, wenn immer möglich Kosten zu vermeiden. Darum sind Personen, die über längere Zeit ihre Existenz nicht sichern und der Öffentlichkeit zur Last fallen können, unerwünscht.» Wer nicht über starke familiäre Bindungen in der Schweiz verfüge, habe in den Wegweisungsverfahren einen schweren Stand.

«Die Entscheide der Behörden sind oft gnadenlos und fern jeder Empathie», sagt Spescha. Er kritisiert auch die Gerichtspraxis, bis hinauf zum Bundesgericht. «Die Rechtsprechung in der Beurteilung von Sozialhilfebezüger:innen erscheint insgesamt als sehr streng.» So würden keineswegs nur mutwillige «Integrationsverweigerer» sanktioniert, wie das ursprünglich im Parlament beschlossen worden sei. «Das Damoklesschwert hängt heute über allen, die von den Gesetzen potenziell betroffen sein könnten», sagt Spescha. Das individuelle Verschulden des Sozialhilfebezugs würde in den Verfahren selten geklärt. «Vielfach begnügen sich Verwaltung und Gerichte stattdessen mit der unfairen Unterstellung, dass sich jemand ungenügend um die Integration in den Arbeitsmarkt bemüht habe.»

Damit gerieten die strukturellen Faktoren von Armut – wie geringe oder fehlende Bildung, Gesundheit, Alter oder Betreuungsaufgaben – aus dem Blick. Spescha fordert deshalb für die Zukunft, dass die Behörden und Gerichte differenzierter urteilen müssten. «Ein Widerruf der Bewilligungen wegen Sozialhilfebezug sollte nur erfolgen, wenn der Bezug mutwillig erscheint.» Jemand müsse also einen offensichtlichen Unwillen offenbaren, sich auf eine zumutbare Weise um Arbeit zu bemühen. Dies wäre vergleichbar mit der Regelung bei Schulden. Hier droht nur dann ein Verlust des Aufenthaltsrechts, wenn die Schulden mutwillig angehäuft werden, also mindestens grobfahrlässig. Die Behörden müssen dafür den Nachweis erbringen.

«Letztlich liegt dieser Politik die Vorstellung zugrunde, dass jede Person in der Lage ist, ihren Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln zu bestreiten, wenn sie denn nur willig wäre», meint Spescha. Umso härter falle das Urteil aus über jene, denen das nicht gelingt. «In diesem meritokratischen Irrglauben wird ausgeblendet, dass individuelle Begabungen und Startbedingungen sehr unterschiedlich verteilt sind.»

13. Welche Schulen haben Sie besucht?

14. Haben Sie eine Berufsbildung begonnen oder abgeschlossen?

15. Haben Sie Deutschkurse besucht oder ein Deutsch-Zertifikat erworben? Wenn ja, bitte entsprechende Bestätigungen/Zertifikate einreichen. Wenn nein, weshalb nicht? Ihre Angaben sind zu belegen.

Samira Marti (SP) ist erst seit drei Jahren im Nationalrat, doch die 27-Jährige hat sich rasch einen Namen gemacht. Sie gehört zu einer neuen Generation von linken Parlamentarier:innen, die den Verschärfungen in der Migrationspolitik nicht mehr tatenlos zusehen wollen. Marti hat deshalb eine parlamentarische Initiative eingereicht: «Armut ist kein Verbrechen». Sie fordert, dass beim Widerruf erneut eine Schutzfrist eingeführt wird, und zwar von zehn Jahren. Sie soll diesmal für C- wie für B-Bewilligungen gelten. Es sollen nur noch Personen ausgewiesen werden können, die mutwillig Sozialhilfe beziehen.

In einem Café hinter dem Basler Bahnhof findet Marti klare Worte: «Was hier passiert, ist ein Klassenkampf gegen die ausländische Bevölkerung.» Die Schweiz habe kein Ausländer:innenproblem, sondern ein Armutsproblem, zitiert Marti ein Buch ihrer Parteikollegin Ada Marra. Die Arbeit in Tieflohnjobs und die dauernde Prekarisierung ihres rechtlichen Status zwinge Ausländer:innen in eine Situation, in der sie armutsgefährdet seien. Doch statt der Armut selbst problematisierten die rechten Parteien bloss die Herkunft der Bedürftigen. «So entsteht ein Sozialstaat, der nicht mehr alle schützt. Ausländer:innen werden de facto von der Sozialhilfe ausgeschlossen.»

Marti hat ihren Vorstoss genau geplant: «Bei einem so wichtigen Thema darf er nicht für die Galerie sein, sondern muss eine reale Chance haben.» Sie knüpfte Kontakte zu Betroffenen. Neben Hilfswerken, Gewerkschaften und Parteien unterstützten zahlreiche ausländische Kulturvereine ihr Anliegen. Rund 15 000 Menschen haben einen offenen Brief an den Nationalrat unterschrieben. In der Staatspolitischen Kommission gelang Marti ein Coup: Mit zwölf gegen elf Stimmen hiessen die Mitglieder ihren Vorstoss gut. Auch in der Schwesterkommission im Ständerat wurde es knapp: Hier wurde der Vorstoss allerdings mit 6:5 Stimmen abgelehnt. Nun ist das Parlament am Zug.

Marti konnte auch Bürgerliche für die Unterstützung gewinnen: «Wer die Sozialpolitik vor Ort kennt, weiss: Die dauernde Drohung mit der Ausweisung unterläuft sämtliche anderen Integrationsbemühungen.»

17. Haben Sie Verwandte (inkl. Kinder) in der Schweiz? Wenn ja, bitten wir Sie um Angabe der Namen und des Verwandtschaftsgrades.

18. Haben Sie Verwandte (inkl. Kinder) im Heimatland? Wenn ja, bitten wir Sie um Angabe der Namen und des Verwandtschaftsgrades.

19. Detaillierte, tabellarische und chronologische Aufstellung sämtlicher Aufenthalte im Heimatland seit Ihrer Einreise in die Schweiz. Diese Aufstellung muss die genauen Zeiträume sowie den Grund der Aufenthalte beinhalten. Zudem bitten wir Sie anzugeben, wer Sie jeweils ins Heimatland begleitet hat, und wie Sie diese Auslandaufenthalte finanziert haben.

Die Verknüpfung von Migrationsrecht und Fürsorge wird in Bundesbern allerdings nicht nur hinterfragt, sondern auch forciert. FDP-Scharfmacher Philipp Müller ist zwar 2019 zurückgetreten, doch er hat ein Erbe hinterlassen. Als Berichterstatter für die Staatspolitische Kommission des Ständerats gab er 2017 dem Bundesrat den Auftrag, zu prüfen, «welche rechtlichen Möglichkeiten bestehen, damit der Bund die Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer aus Drittstaaten einschränken oder ausschliessen kann». FDP-Justizministerin Karin Keller-Sutter hat schon lange eine Vernehmlassung zu Massnahmen angekündigt, die nun im Januar starten soll. Der am weitesten gehende Vorschlag: Ausländer:innen sollen in den ersten drei Jahren ihres Aufenthalts nur noch eine reduzierte Sozialhilfe erhalten.

Mit Widerspruch ist zu rechnen, so etwa von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (Skos), in der die Kantone und viele Gemeinden zusammengeschlossen sind. Alexander Suter, Leiter des Fachbereichs Recht bei der Skos, schreibt im aktuellen Jahrbuch für Migrationsrecht, die neusten Vorschläge könnten den Kompetenzbereich des Bundes sprengen. Für die Erteilung der Sozialhilfe sind die Kantone und die Gemeinden zuständig. Die Vermutung liegt nahe, dass der Bund über das Migrationsrecht darauf stärker Einfluss nehmen will.

Ein Alarmsignal sandte während der Coronapandemie Raphael Golta, Sozialvorsteher der Stadt Zürich. Er führte kurzerhand eine wirtschaftliche Basishilfe ein, um Bedürftige zu schützen. Sie wird von privaten Organisationen ausbezahlt, weshalb Ausländer:innen keine migrationsrechtlichen Konsequenzen zu fürchten haben. Ein gleichermassen origineller wie ohnmächtiger Ansatz: Weil der Staat weiss, dass er seine Fürsorge mit dem Migrationsrecht unterminiert, lagert er sie wie früher an die private Wohlfahrt aus.

Am entschiedensten benennt die Caritas das Problem: Der Bezug von Sozialhilfe dürfe schlicht keine Auswirkungen auf den Aufenthaltsstatus mehr haben, fordert das Hilfswerk. Andreas Lustenberger, bei der Caritas für die politische Arbeit zuständig, verweist auf die Bundesverfassung: «Darin ist schliesslich als Prinzip festgehalten, dass die soziale Sicherheit für alle zu gelten hat – und nicht bloss für Schweizer:innen.»

Das Migrationsrecht und die Sozialhilfe entkoppeln: Tatsächlich wäre nur ein einfacher Griff in die Maschine nötig, um sie zum Stillstand zu bringen.

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