Emissionshandel : Geschenkte CO₂-Zertifikate

Nr. 11 -

Die Idee des Emissionshandelssystems ist simpel: Wer viel CO₂ ausstösst, soll Geld bezahlen. Doch der Plan geht nicht auf. Für manche Firmen ist es sogar ein Geschäft.

Holcim-Werk im aargauischen Siggenthal: Der Betonriese sitzt auf einem ganzen Haufen ungenutzter Emissionszertifikate. Foto: Ursula Häne

Die hundert grössten Emittenten von Klimagasen in der Schweiz zahlen keine CO₂-Abgaben wie die meisten anderen Unternehmen – sie begleichen ihre CO₂-Schulden im Rahmen des Emissionshandelssystems (EHS). Wer nun denkt, dass sie so mehr zum Klimaschutz beitragen, liegt falsch. Das Gegenteil ist der Fall: Anstatt pro Emissionstonne 120 Franken zu bezahlen, müssen diese Firmen lediglich CO₂-Zertifikate abgeben. Und diese erhalten sie überwiegend vom Staat, und zwar umsonst.

Zu den EHS-Firmen gehören etwa Hoffmann-La Roche, Perlen Papier oder die Stahlkonzerne Steeltec und Stahl Gerlafingen. Auf den Start der neuen Handelsperiode kamen 2021 auch noch weitere bekannte Namen hinzu. Die Milchverarbeiterin Emmi oder auch das Holzunternehmen Swiss Krono haben 2021 freiwillig ins EHS-System gewechselt.

Das Zertifikatsgeschäft

Für die ausgestossenen Tonnen Klimagase müssen die EHS-Firmen Zertifikate abgeben. Solche, die sie vom Bund umsonst bekommen, oder solche, die sie auf dem CO₂-Markt einkaufen. Laut dem nationalen Emissionshandelsregister erhielten alle EHS-Firmen zusammen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 CO₂-Zertifikate für den Ausstoss von 38 Millionen Tonnen Klimagasen vom Bund geschenkt. Zertifikate abliefern mussten sie dem Bund nur geringfügig mehr, nämlich für 39 Millionen Tonnen. Hätten die Firmen für die geschenkten Verschmutzungsrechte für 38 Millionen Tonnen die heute geltende CO₂-Abgabe von 120 Franken pro Tonne bezahlen müssen, wären das pro Jahr 570 Millionen Franken gewesen.

Wie kann es also sein, dass die EHS-Konzerne so glimpflich davonkommen? Die Anzahl der Gratiszertifikate, die das Bundesamt für Umwelt (Bafu) den einzelnen EHS-Konzernen überweist, hängt im Wesentlichen von zwei Faktoren ab. Erstens: Wie gut schneidet der Konzern bezüglich Emissionen im Vergleich mit dem europäischen Durchschnitt ab? Und zweitens: Wie gross ist die Gefahr, dass der Konzern bei zu hoher CO₂-Abgabelast seine Produktion und die damit verbundenen Emissionen ins Ausland verlegt? Konzerne, bei denen diese Gefahr besteht, fallen in die Kategorie «Carbon-Leakage-gefährdet».

Für die Einschätzung dafür, ob ein Unternehmen Carbon-Leakage-gefährdet ist oder nicht, bedient sich die Schweiz einer Tabelle aus der EU-Gesetzgebung. In dieser Tabelle sind Sektoren aufgelistet, bei denen davon ausgegangen wird, dass ein Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen besteht.

Laut Bafu fielen von 2013 bis 2020 von den 51 EHS-Firmen 35 in die Kategorie Carbon-Leakage-gefährdet und erhielten deswegen sehr viel mehr Zertifikate als die anderen Firmen im EHS. 23 Anlagen erhielten sogar mehr Zertifikate, als sie in dieser Zeit zur Begleichung der CO₂-Rechnung abgeben mussten, darunter einige bekannte Namen wie Hoffmann-La Roche, Perlen Papier, die Model AG oder Holcim. Der Betonriese Holcim sitzt deshalb laut einer SRF-Recherche gar auf einem ganzen Haufen ungenutzter Emissionszertifikate.

Keine Anreize für Reduktionen

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) prüfte 2017 die Lenkungswirkung des EHS und kam zu einem ernüchternden Fazit: «Generell kann gefolgert werden, dass das Schweizer EHS in der Verpflichtungsperiode 2013–2020 für die teilnehmenden Firmen praktisch keine direkten Anreize schafft, um den CO₂-Ausstoss zu reduzieren.»

Daran wird auch der in letzter Zeit stark angestiegene Preis für CO₂-Zertifikate nicht viel ändern. Denn die meisten Schweizer EHS-Firmen müssen ja, wenn überhaupt, nur einen kleinen Teil der Zertifikate selber kaufen.

Vielmehr werden die Schweizer EHS-Firmen paradoxerweise sogar noch von der Preissteigerung profitieren. Denn wenn sie wollen, können sie ihre überschüssigen Zertifikate weiterverkaufen. Und mit dem steigenden CO₂-Preis erhöht sich der Wert der Zertifikate, die sie in der Vergangenheit erhielten, nicht brauchten und nun auf Reserve haben.

Auch das neuste CO₂-Gesetz, das gerade in der Vernehmlassung ist, kann und wird nicht viel daran ändern, dass das EHS ein zahnloser Tiger ist. Warum? Das Schweizer EHS ist seit 2020 dem europäischen EHS angeschlossen. Die Impulse für die Weiterentwicklung des Emissionshandels kommen deshalb vorwiegend aus Brüssel.

Nichts zahlen, trotzdem Geld zurück

Eine Regelung für die EHS-Firmen wird aber durchaus über das Schweizer CO₂-Gesetz gemacht, und zwar die Rückverteilung der CO₂-Abgabe. Abgesehen von den EHS-Firmen zahlen die meisten Unternehmen und alle Privathaushalte auf fossile Brennstoffe wie Heizöl oder Erdgas die erwähnte CO₂-Abgabe. Dabei handelt es sich aber nicht um eine Steuer, sondern um eine Lenkungsabgabe. Der Staat sackt das Geld nicht einfach ein, sondern verteilt es grösstenteils gleichmässig an Bevölkerung und Wirtschaft zurück.

Die Idee dahinter: Wer heute schon klimafreundlich lebt oder wirtschaftet, profitiert unter dem Strich, da man dann mehr zurückerhält, als man für das Verbrennen von Erdgas und Erdöl in Form von CO₂-Abgaben bezahlen musste. Wer dagegen viele fossile Brennstoffe verbraucht, muss entsprechend auch mehr CO₂-Abgaben bezahlen und macht unter dem Strich ein Minus.

Die Rechnung scheint also aufzugehen, ausser eben bei den EHS-Firmen: Bei diesen kommt in der CO₂-Abgabe-Bilanz immer ein Plus heraus. Denn sie dürfen bei der Rückverteilung der CO₂-Abgabe die hohle Hand machen, ohne vorher etwas einbezahlt zu haben.

Um wie viel Geld es bei der Rückverteilung der CO₂-Abgabe an die EHS-Firmen konkret geht, kann das Bafu auf Anfrage nicht sagen, da die Überweisungen an die EHS-Firmen nicht separat erfasst werden. Die EFK schreibt jedoch, dass die Beträge «teilweise bedeutend» seien und in einigen Fällen «die Kosten für den Kauf von Emissionsrechten bis 2020 zu 100 Prozent» gedeckt hätten. Bereits 2017 kam die EFK deshalb zu folgendem Schluss: «Die EFK empfiehlt dem BAFU eine Gesetzesänderung vorzuschlagen, die die Rückverteilung an abgabebefreite Firmen künftig ausschliesst.»

Wie bereits die letzte CO₂-Vorlage, die im Sommer abgelehnt wurde, setzt aber auch der neue Vorschlag für ein CO₂-Gesetz die Empfehlung der EFK nicht um. Die offizielle Begründung des Bafu: «EHS-Firmen sind zur Teilnahme verpflichtet und haben keine Wahl. Deswegen will das Parlament, dass sie eine Rückverteilung erhalten.»

Ein Parlamentarier, der das so sieht, ist FDP-Nationalrat Matthias Jauslin. Bei den Diskussionen rund um den letzten Entwurf des CO₂-Gesetzes habe auch er der Rückverteilung an die EHS-Firmen zugestimmt. «Was man auch sehen muss: Die Firmen, um die es hier geht, stellen viele Arbeitsplätze.» Zudem könne es in künftigen Debatten von Vorteil sein, eine gewisse Verhandlungsmasse zu haben.

Auch in der Mitte-Fraktion findet man dieses Vorgehen richtig, sagt Nationalrat Stefan Müller-Altermatt auf Anfrage: «Das EHS hat mit der CO₂-Abgabe nicht viel zu tun. Gewisse Firmen werden aber dazu gezwungen, am EHS teilzunehmen. Das heisst, sie müssen sich Emissionsrechte erwerben, um eine gewisse Menge CO₂ auszustossen.» Entsprechend hätten sie im CO₂-Abgabe-System die Rückverteilung genauso zugut wie alle anderen Firmen, so Müller-Altermatt

Bei den Grünliberalen ist man skeptischer. Martin Bäumle, Nationalrat der GLP, war gegen die Rückverteilung an die EHS-Firmen, trug aber den Kompromiss am Ende mit.

Bei den Grünen sei man dagegen, dass an abgabebefreite Unternehmen rückverteilt werde, sagt Nationalrat Bastien Girod. Ähnlich klingt es bei der SP. Nationalrätin Martina Munz meint: «Es wäre richtig, die Firmen, die am Emissionshandelssystem teilnehmen, von der Rückverteilung der CO₂-Abgabe auszunehmen. Leider wurde diese Chance im neuen CO₂-Gesetz verpasst.»

Ablasshandel geht vorerst weiter

Trotzdem ist Munz optimistisch, dass Firmen mit einem hohen Ausstoss bald einen angemessenen Preis für ihre Emissionen bezahlen müssen – Neuerungen im EU-Regelwerk sei Dank: «Die Kosten für die Zertifikate werden deshalb in nächster Zeit ansteigen. Die Zeiten des Ablasshandels sind vorbei.»

Diese Einschätzung wirkt jedoch wie reines Wunschdenken. Denn obwohl die CO₂-Preise in den letzten Monaten tatsächlich stark angestiegen sind, müssen in der Schweiz die wenigsten EHS-Firmen viele Zertifikate selber dazukaufen. Viele haben sogar überschüssige Zertifikate. Absurderweise ist die Preiserhöhung für diese Firmen dann sogar mehr Geldsegen als CO₂-Kostenfluch.

Diese Absurdität würde wohl erst dann entschärft, wenn die Firmen nicht mehr als Carbon-Leakage-gefährdet eingestuft würden. Die EU plant tatsächlich Neuerungen in diese Richtung. Diese treten jedoch frühestens 2026 in Kraft. Zudem sieht das Regelwerk für Carbon-Leakage-gefährdete EHS-Firmen eine Übergangsfrist von zehn Jahren vor. Für den Grossteil der Schweizer EHS-Firmen würden die neuen EU-Regeln also frühestens ab 2036 greifen. So schnell, wie sich das Martina Munz wünscht, werden die Zeiten des Ablasshandels wohl doch nicht vorbei sein.

Alex Tiefenbacher ist Redaktorin beim Onlinemagazin «Das Lamm». Dieser Beitrag erscheint dort zeitgleich zusammen mit einer detaillierten Analyse des neusten Vorschlags für ein CO2-Gesetz: www.daslamm.ch.