Für die Europäische Union ist der Senegal seit der Migrationskrise 2015 ein wichtiger Partner. So erhält der westafrikanische Staat technische Ausrüstung und Beratung für die Aufrüstung seiner Grenzpolizei. Nun schlägt Brüssel den Einsatz der für die Kontrollen europäischer Aussengrenzen zuständigen EU-Agentur Frontex im Senegal vor.

Aus diesem Grund sind EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und die Innenkommissarin Ylva Johansson vergangene Woche in die Hauptstadt Dakar gereist. Nach Gesprächen mit dem Verteidigungsminister, dessen Gendarmerie für den Grenzschutz zuständig ist, und dem Aussenminister versprach Johansson die Entsendung von Personal, Schiffen und Drohnen zur Bekämpfung sogenannter Schleuser:innen.

Austausch mit dem Geheimdienst

Sollte Frontex tatsächlich Grenztruppen und Ausrüstung in den Senegal schicken, dann wäre das der erste Einsatz ausserhalb Europas. Zwar ist Frontex schon im Land aktiv, allerdings ohne uniformierte und bewaffnete Polizist:innen. Seit 2019 ist der Senegal Mitglied der sogenannten Africa-Frontex Intelligence Community. In diesem Verbund zwischen der EU, der Grenzagentur und mehreren Regierungen Afrikas tauschen sich Polizeien und Geheimdienste über mögliche bevorstehende Migrationsbewegungen aus. Frontex hat ausserdem einen seiner insgesamt vier in Drittländern stationierten Verbindungsbeamt:innen in den Senegal entsandt; in den Räumlichkeiten der EU-Delegation in Dakar ist diese Person für die europäische Unterstützung beim Grenzschutz zuständig und tauscht sich mit den verantwortlichen Behörden bei Abschiebungen aus EU-Mitgliedstaaten in den Senegal aus.

Für Einsätze ausserhalb der EU benötigt Frontex ein sogenanntes Statusabkommen mit dem betreffenden Land. Ein solches regelt etwa die Anwendung polizeilicher Zwangsmassnahmen, den Einsatz von Waffen oder die Immunität der beteiligten Beamt:innen vor straf- und zivilrechtlicher Verfolgung in einem Gaststaat.

Bis zum Sommer will Brüssel die Verhandlungen für ein solches Abkommen mit dem Senegal abgeschlossen haben. Diese Gespräche werden im neu geschaffenen «Mechanismus der operativen Koordinierung für die externe Dimension der Migration» (Mocadem) in Brüssel organisiert. Hierbei handelt es sich um eine Initiative der EU-Mitgliedstaaten zur gemeinsamen Steuerung ihrer Migrationspolitik in Ländern von besonderem Interesse. Darunter sind auch Niger oder der Irak, dessen Regierung nach der Instrumentalisierung von Geflüchteten durch Belarus auf Drängen der EU kürzlich für eigene Staatsangehörige Rückkehrflüge aus Minsk organisiert hatte. Wenn die Länder weiter bei der EU-Migrationskontrolle helfen, erhalten sie günstigere Bedingungen bei der Visavergabe oder für die Arbeitsmigration.

Auch der Senegal verlangt für die Erlaubnis einer Frontex-Mission eine Gegenleistung. Die Regierung wünscht sich finanzielle Unterstützung für die während der Covid-Pandemie geschwächte Wirtschaft. Am Treffen mit der Kommission wurde auch über Möglichkeiten für eine legale Migration senegalesischer Bürger:innen nach Europa gesprochen. Verhandelt wird auch über ein Abschiebeabkommen; die senegalesischen Behörden sollen nicht nur eigene, sondern auch Staatsangehörige anderer Länder zurücknehmen, wenn diese nachweislich über das Land nach Europa eingereist sind und dort eine Ausreiseaufforderung erhalten haben.

Die Operation «Hera»

Der Senegal ist von über 2600 Kilometern Aussengrenze umgeben; wie die benachbarten Länder Mali, Gambia, Guinea und Guinea-Bissau ist die Regierung der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (Ecowas) beigetreten. Ähnlich dem Schengen-Raum regelt dieses Abkommen auch den freien Personen- und Warenverkehr unter insgesamt fünfzehn Staaten. Lediglich an der Grenze zu Mauretanien, das 2001 aus der Ecowas ausgetreten ist, finden verstärkte Grenzsicherungsmassnahmen statt.

Bei einem Frontex-Einsatz im Senegal steht vermutlich nicht die Sicherung der Landgrenzen im Vordergrund, sondern die Überwachung der Seegrenze. Mitte der nuller Jahre nahmen die Überfahrten von Geflüchteten auf die Kanarischen Inseln drastisch zu. Von 2006 an wurde Spanien deshalb von Frontex mit der gemeinsamen Operation «Hera» vor den Inseln im Atlantik unterstützt. Dies war die erste Mission nach der Gründung von Frontex ein Jahr zuvor. Die unerwünschten Ankünfte auf den Kanaren gingen daraufhin wieder deutlich zurück.

Der mehrmals erneuerte «Hera»-Einsatz wurde stets von Spanien geleitet, das selbst bilaterale Abkommen zur Migrationskontrolle mit dem Senegal geschlossen hat. Dortige Behörden nehmen am Überwachungsnetzwerk «Seepferdchen Atlantik» teil, mit dem Spanien ebenfalls seit 2006 die Migration über den Seeweg verhindern will. Senegal, Mauretanien und Kap Verde erlaubten der spanischen Guardia Civil dazu gemeinsame Patrouillen in ihren Hoheitsgewässern. Auch die «Hera»-Einheiten durften als einzige aller Frontex-Missionen die Zwölfmeilenzone dieser Drittstaaten befahren. Allerdings war es Frontex nicht gestattet, deren Häfen zu nutzen.

Vor zwei Jahren hat die Regierung in Madrid die gemeinsame Seemission im Atlantik beendet. Laut der Tageszeitung «El País» waren die Beziehungen zwischen Spanien und Frontex auf einem Tiefpunkt, nachdem die Grenzagentur mehr Kontrolle der im Rahmen von «Hera» eingesetzten Beamt:innen gefordert hatte. Spanien soll auch mit der Rolle von Frontex auf den Kanarischen Inseln unzufrieden gewesen sein.

Spanien befürwortet Einsatz

Dorthin schickte die Agentur zwei Dutzend Beamt:innen zur Aufnahme von Fingerabdrücken und zur Prüfung von Ausweisdokumenten, nachdem die Fluchten über den Senegal und Mauretanien ab 2020 wieder drastisch zugenommen hatten. Nach einer Statistik der Internationalen Organisation für Migration sind dabei im vergangenen Jahr 1200 Menschen ertrunken; die spanische nichtstaatliche Organisation Caminando Fronteras schätzt diese Zahl auf mehr als das Dreifache. Deswegen soll die Regierung in Madrid die nun angestrebte Mission der EU-Grenzschützer im Senegal befürwortet haben. Mit einem Statusabkommen wäre es möglich, dass Frontex an Bord genommene Geflüchtete an senegalesische Behörden übergibt oder selbst mit Schiffen in das Land zurückbringt.

Die Idee für einen operativen Einsatz im Senegal hatte der Frontex-Direktor Fabrice Leggeri 2019 übrigens selbst ins Spiel gebracht. In jährlichen Berichten zur Umsetzung der EU-Seeaussengrenzen-Verordnung bewertet die Agentur, ob in ihren Missionen gerettete Geflüchtete in bestimmten Drittstaaten von Bord gehen könnten. Im Jahresbericht für 2018 attestierte sie der Regierung in Dakar, dass sie die elementaren Grund- und Menschenrechte einhalte. Während Frontex eine Ausschiffung von Geflüchteten in Länder wie Libyen, Tunesien oder Marokko gar nicht erst geprüft hat, wäre dies aus Sicht des Direktors mit dem Senegal möglich – ebenso wie mit der Türkei.