Nr. 28/2009 vom 09.07.2009

Doppelter Verfassungsbruch

Für die UBS-Rettung wurde das Parlament ausgeschaltet. Und statt gegen die UBS eine Untersuchung wegen Verdachts auf Steuerbetrug einzuleiten, machte der Bund die Bank zur Untersuchungsgehilfin. Staatsrechtler Rainer J. Schweizer sagt: «Der Rechtsstaat wird fallweise zur Seite geschoben.»

Von Daniel Ryser

WOZ: Herr Schweizer, kürzlich an einem Podium sagten Sie, die Geschichte des Verfassungsbruchs in Bezug auf die UBS müsse erst noch erzählt werden. Erzählen Sie!
Rainer J. Schweizer: Die UBS war die Ursache für zwei verfassungsrechtliche Erschütterungen in diesem Land. Die eine war ihr drohender finanzieller Kollaps im Spätherbst, welcher eine Subvention des Bundesrats und eine noch viel grössere Subvention der Nationalbank an ein einzelnes Unternehmen nötig gemacht hat. Die andere war im Februar die Herausgabe von Akten von über 250 UBS-Kunden, die des Steuerbetrugs beschuldigt werden, an die US-Behörden.

Sie sagen: «die beschuldigt werden». Ein Urteil also gab es und gibt es nicht?
Diese Geschichte geht zurück auf den Sommer 2008. Damals trafen Chefbeamte des Bundes, meines Wissens unter anderem ein Vertreter der Eidgenössischen Steuerverwaltung und einer des Bundesamtes für Justiz, mit Vertretern der US-Behörden sowie Vertretern der UBS zusammen. Auf dieses Treffen folgte ein Ersuchen um Amtshilfe der US-Steuerverwaltung IRS an die Eidgenössische Steuerverwaltung. Darin wurde die Herausgabe von Akten beziehungsweise Daten von nicht genannten UBS-Kunden gefordert, die von den USA des Steuerbetrugs verdächtigt wurden. Man berief sich auf die Pflicht zur Amtshilfe im Rahmen des damals geltenden Doppelbesteuerungsabkommens.

Aber die Schweizer Behörden besassen diese Daten doch gar nicht.
Es ist ganz wichtig, dass sich die Leute dessen bewusst sind: Diese Akten lagen zu jenem Zeitpunkt bei der UBS. Die UBS wurde von den USA verdächtigt, Steuerbetrug gefördert zu haben. Die Eidgenössische Steuerverwaltung ist in diesem Fall die ermittelnde Behörde gewesen. Doch es passierte Folgendes: Nach dem Gesuch der USA hat die Eidgenössische Steuerverwaltung die UBS einfach mit einer Verfügung pauschal aufgefordert, ihr die Akten der einschlägigen Kunden herauszugeben, um diese nach Amerika liefern zu können. Daraufhin schrieb die UBS in einem nächsten Schritt den einzelnen Kunden, es werde Amtshilfe geleistet. Das bedeutet also, dass die untersuchende Behörde, die Eidgenössische Steuerverwaltung, die Akten nach Auswahl der UBS erhielt und die UBS, gegen die sie eigentlich ermitteln sollte, zur Untersuchungsgehilfin gemacht hat.

Erklären Sie das konkreter.
Nehmen wir als Beispiel einmal die Geldwäscherei: Eine Bank, die verdächtigt wird, in Geldwäscherei verwickelt zu sein, soll die Hauptgeldwäscher benennen. Und damit gibt sich der Staat zufrieden. Der Bund sagte: Du, UBS, bezeichnest die Delinquenten! Die UBS hat dann ihre Kunden, denen sie zu bestimmten Handlungen, wie etwa zur Gründung einer Offshoregesellschaft in Hongkong, geraten hat, dem Strafverfahren ausgeliefert. Dem Bund genügten für die Auswahl der Verdächtigen die blossen Angaben eines Privatunternehmens. Die Eidgenössische Steuerverwaltung nahm dann die Überprüfung der Dossiers vor und erliess die Verfügungen.

Und haben sich die betroffenen Kunden gewehrt?
Ihre Anwälte – für einen dieser Anwälte habe ich ein Gutachten verfasst – haben den Rechtsweg gegen die Herausgabeverfügung ergriffen. Sie sind damit ans Bundesverwaltungsgericht gelangt. Doch das gerichtliche Verfahren ging den Amerikanern zu lange. Von Ende 2008 an fanden deshalb geheime Verhandlungen zwischen UBS, Bundesbehörden und den US-Behörden statt, die in einem Agreement mündeten. Es besagte, dass die Schweiz umgehend die Akten von über 250 UBS-KundInnen an die USA weitergeben wird. Und dies zu einem Zeitpunkt, als die Eidgenössische Steuerverwaltung erst etwa die Hälfte der Fälle geprüft hatte und eine ganze Reihe der Fälle vor Bundesverwaltungsgericht hängig waren.

Aufgrund eines Agreements mit den US-Behörden griff der Bundesrat also in ein laufendes Gerichtsverfahren ein?
Die Ausgangslage war Ende 2008 folgendermassen: Mr. X, UBS-Kunde aus New York, vertreten durch Anwalt Y in Zürich, erhebt gegen die Amtshilfeentscheidung der Steuerverwaltung Beschwerde an das Bundesgericht. Der Bund, der Beschwerdegegner, hat dann von der UBS verlangt, dass die Kopien aller Kundenakten, auch die gerichtshängigen Akten, den US-Behörden übergeben werden. Damit hat der Beschwerdegegner Bund die Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht weitgehend nutzlos gemacht. Das muss man sich mal vorstellen. Dass so etwas möglich sein soll. Der Eingriff in ein laufendes Gerichtsverfahren ist ein Verstoss gegen die Verfassung und gegen die Europäische Menschenrechtskonvention. Was immer eine Person auch getan hat, sie hat Anspruch darauf, dass ein Gericht ihren Fall untersucht und beurteilt. Der Bund hat ja der UBS die Selektion überlassen, ihr also vertraut, dass sie die gravierenden Fälle benennt. Ob dem so ist – wer weiss das schon?

Was hätte passieren müssen?
Als sich die Amerikaner erstmals betreffend Amtshilfe meldeten, hätte der Bund korrekterweise eine Untersuchung gegen die UBS eröffnen müssen. Es hätte eine umfangreiche Bankdurchsuchung stattfinden müssen. So müsste das in einem Rechtsstaat laufen.

Warum hat der Bund die Rechtssicherheit nicht geachtet?
Nachdem die Herausgabe der Daten publik gemacht worden war, sagte Bundespräsident Hans-Rudolf Merz, es seien ja nur die Daten ausländischer Steuerbetrüger gewesen. Ob In- oder Ausländer, alle haben den Anspruch auf Unschuldsvermutung. Der Bundesrat hätte diesem Agreement nicht zustimmen dürfen. Doch er war bestimmt von aussenpolitischen Interessen und der Sorge um die Zukunft der UBS.

Warum hat die UBS die Daten herausgegeben?
Weil die UBS durch die Drohung, dass ihr die Lizenz in den USA entzogen werden könnte, zu allem bereit war.

Die Linke könnte jubilieren: Das Bankgeheimnis ist am Ende!
Aber halt! Dass wir das Bankgeheimnis so relativieren, dass wir gegenüber ausländischen Behörden auch Amtshilfe bei Hinterziehung, nicht bloss bei Betrug leisten, das kann ich nachvollziehen, weil die Abgrenzung zwischen Betrug und Hinterziehung sowieso immer schwierig war. Aber es ist in diesem Fall eine falsche Spur. Es geht doch hier nicht allein um die Frage des Bankgeheimnisses. Hier geht es in erster Linie um den Rechtsstaat Schweiz.

Das zweite wichtige Ereignis, das Rettungspaket vom November ...
Der Bundesrat stützte es ab auf Artikel 184, «Massnahmen zur Wahrung der auswärtigen Angelegenheiten», und Artikel 185, «Schwere Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit». Beides traf im Fall UBS nicht zu.

Bundesrat Merz sagte aber: Es trifft zu.
Nach meiner Meinung stimmt das nicht. Es war eine dringliche wirtschaftspolitische Massnahme. Man hätte ohne Weiteres ein dringliches Bundesgesetz erlassen können. Das ist so in der Bundesverfassung vorgesehen. Dann hätte auch das Parlament mitreden können – wie das in Deutschland und in Grossbritannien der Fall war.

War der Bundesrat überrascht? In Panik?
Wir wissen nicht, wie der Informationsstand des Bundesrats bezüglich der UBS war. Hätte er nicht längst Bescheid wissen müssen, wie es um die UBS steht? Löste man das Problem nicht rechtzeitig? War man sich nicht im Klaren darüber, was man machen sollte? Ich bin überzeugt, dass viele kompetente Leute im Bund Bescheid wussten, wie es um die UBS steht. Man hätte die Eigenmittel der Bank problemlos viel früher genauer prüfen können. Es gab bei der Sache aber sicher einen heiklen Punkt: Die UBS und die Credit Suisse spielen eine zentrale Rolle im weltweiten internationalen Zahlungsverkehr. Damit wurde das polizeiliche Notrecht auch gerechtfertigt. Aber dass der internationale Zahlungsverkehr zusammengebrochen wäre, ist eine reine These.

Eine Merz-These.
Den Verkehr hätte man absichern können mit einer sofortigen Ausgliederung der UBS-Abteilung «Internationaler Zahlungsverkehr» in eine separate Gesellschaft. Jetzt reden Fachleute ja gar vom Zerstückeln der UBS – bis hin zum Präsidenten der Nationalbank. Das ganze Vorgehen war verfassungsrechtlich nicht richtig. Der Bundesrat hätte ein dringliches Bundesgesetz verlangen müssen. Die sechzig Milliarden Franken, die aus dem Besitz der Nationalbank abgeleitet wurden: Da müssen Sie das Recht sehr frei interpretieren, um das zu rechtfertigen. Die sechs Milliarden des Bundes hätten im Rahmen der Budgethoheit des Parlaments gelegen. Da kann man nicht einfach die sechs Mitglieder der Finanzdelegation der Räte einen Nachmittag zusammenkommen lassen, auf diese einreden und ihnen bedeuten: «Ihr habt keine Wahl, ausser zuzustimmen.» Ihre Zustimmung lag jenseits der Befugnisse der Finanzdelegation. Man hat diese Delegation nie geschaffen, um ein Sonderbudget in der Höhe eines Zehntels des Bundesbudgets zu genehmigen. Das Parlament hätte entscheiden müssen. Und das wäre kein Schaden gewesen. Die UBS würde trotzdem heute noch leben.

Der Bundesrat kommunizierte damals klar: Es gab keine andere Möglichkeit als das Notrecht.
Gerade am Montag dieser Woche hat sich Bundespräsident Merz wieder zum Fall der mutmasslichen Atomschmuggler Tinner geäussert, einem weiteren populären Fall, bei dem der Bundesrat in die Arbeit der Justiz eingegriffen hat unter Berufung auf das «selbst der Verfassung vorgehende Notverordnungsrecht» des Bundesrats. Doch der Fall Tinner fällt ebenfalls nicht in die Kategorie, die der Verfassungstext sehr klar nennt: Es bräuchte eine akute, schwere Gefährdung des Landes, um Notrecht zu veranlassen.

Der Bundesrat fühlt sich der Verfassung nicht mehr verpflichtet.
Ich weiss es nicht. Es gibt aber einige weitere Beispiele, die zeigen, dass der Rechtsstaat Schweiz im Bereich der Bundesexekutive nicht voll respektiert wird. Etwa, dass der Bundesrat ohne Gesetzesgrundlage eine Verordnung erlässt über private Sicherheitsdienste. Die können sogar Gewaltmittel einsetzen. Woher nimmt der Bundesrat diese Kompetenz? Wir sind in einer Situation, in welcher der Rechtsstaat Schweiz und das Demokratieprinzip fallweise zur Seite geschoben werden.

Was ist das für eine Tendenz?
Es ist auf jeden Fall eine neue Tendenz. Sie begann damit, dass seit etwa 2005 in einer ganzen Reihe von Fällen die Verfassung nur gleichsam unter Nützlichkeitspunkten interpretiert wurde. Das Verhältnis zwischen dem Parlament als demokratischer Repräsentation, dem Bundesrat als Exekutive sowie der Justiz als Garantin des Rechtsschutzes für die Menschen erfährt heute gewisse Störungen und Spannungen, wie auch der Fall Tinner zeigt, aus nicht klar ersichtlichen wirtschaftlichen oder aussenpolitischen Interessen. Dieses Dreierverhältnis muss besser abgesichert werden, insbesondere bezüglich dem Menschenrecht auf unabhängige Gerichte.

Wie kann dieses Verhältnis besser abgesichert werden?
Wir haben auf Bundesebene einen nicht ausreichend ausgebauten Rechtsstaat. Wir haben kein Verfassungsgericht, das die Exekutive, das Parlament und die unteren Gerichte des Bundes überprüft.

Sie fordern also ein Verfassungsgericht?
Ja, selbstverständlich. Es ist wichtig, dass nun der Nationalrat endlich entsprechenden parlamentarischen Initiativen zugestimmt hat. Es braucht dringend einen Ausbau der verfassungsgerichtlichen Kontrolle gegenüber den Bundesorganen. Hätten wir ein solches Gericht, könnte etwa eine Parlamentsfraktion im Fall UBS Beschwerde gegen die Verletzung der Rechte des Parlaments erheben. Wenn der Bundesrat wüsste, dass es eine gerichtliche Kontrolle für sein Handeln gibt, würde er doch anders handeln, insbesondere in den Begründungen seines Vorgehens. Im Fall der herausgegebenen Kundendaten, wo der Bundesrat die Verfassung missachtete, hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass das so nicht gehe. Es hat als Erstes anerkannt, dass die betroffenen UBS-Kunden beschwerdebefugt sind, weil die Bundesverfassung und die Europäische Menschenrechtskonvention verletzt wurden. Ich bin überzeugt, dass auch die amerikanischen Behörden schon aus ihrer Verfassungstradition heraus respektieren, wenn wir faire Gerichtsverfahren gewährleisten.

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