Nr. 26/2010 vom 01.07.2010

Die Zebrastrategie

Wohin entwickelt sich das Geschäft der Schweizer Banken mit Steuerfluchtgeldern? Eine Übersicht von Andreas Missbach, dem Finanzexperten der Erklärung von Bern.

Von Andreas Missbach

Die bürgerliche Mehrheit in der Schweiz hat einmal mehr verhindert, dass die Unterscheidung zwischen schwerer Steuerhinterziehung und Steuerbetrug aufgehoben wird. In der vergangenen Sommersession hat das Parlament zwar dem Staatsvertrag mit den USA und damit einer einmaligen Datenherausgabe durch die UBS zugestimmt. Ebenfalls wurden einige Doppelbesteuerungsabkommen, welche den Artikel 26 des OECD-Abkommens über den Informationsaustausch auf Anfrage enthalten, durchgewunken. Dies bleiben vorläufig die einzigen konkreten Änderungen der Schweizer Politik.

Der Bericht der Geschäftsprüfungskommission (GPK) zum UBS-Debakel zeigt, wie überraschend für den ahnungslosen Finanzminister das Nachgeben gegenüber der OECD im Frühjahr 2009 kam. Noch am 24. Februar 2009 stand für Hans-Rudolf Merz das Thema «Steuerhinterziehung-Steuerbetrug» nicht zur Diskussion. Weniger als drei Wochen später, am 13. März, übernahm der Bundesrat den OECD-Standard, der Amtshilfe neu auch bei Steuerhinterziehung vorsieht.

Trotz dieses historischen Zugeständnisses ist die erweiterte Amtshilfe im Kampf gegen die internationale Steuerflucht eine ausgesprochen stumpfe Waffe. Sie setzt voraus, dass die ausländischen Steuerbehörden eine klare Vorstellung davon haben, nach welchen Daten gesucht werden soll. Damit einem Amtshilfebegehren stattgegeben wird, muss das Gesuch bereits detaillierte Angaben nicht nur über den mutmasslichen Steuerhinterzieher, sondern auch über dessen Bankverbindung enthalten. Ausserdem muss begründet werden, warum die Informationen steuerlich relevant sein könnten.

Die Schweiz hat damit selber die Nachfrage für die vielgescholtenen Daten-CD geschaffen. Denn wenn die Informationen darauf nicht schon für ein Verfahren gegen einen Steuerhinterzieher ausreichen, dann wüssten die Steuerbehörden wenigstens genug, um die Amtshilfe zu nutzen.

Für einzelne Steuerflüchtlinge ist die Gefahr, allein wegen Artikel 26 aufzufliegen, äusserst gering. Sie besteht zudem nur, wenn er oder sie das Schwarzgeldkonto unverändert aufrechterhält. Wer beispielsweise vor Inkrafttreten sein Vermögen in einen Trust in Singapur einbringt – die Schweizer Banken, die dort stark vertreten sind, können dabei sicher behilflich sein –, wird von der Amtshilfe nicht betroffen, da sie nicht rückwirkend geleistet werden muss.

Hummler-Papier überholt

Deshalb erstaunt es auch nicht, dass die Bankenlobby die erweiterte Amtshilfe sofort akzeptierte, obwohl die offizielle Schweiz seit 1998 den entsprechenden OECD-Artikel konsequent bekämpft hatte. Als Anfang Februar dieses Jahres Bundesrat Merz den automatischen Informationsaustausch nicht mehr kategorisch ausschloss, kam die Reaktion sofort. Der Erklärung von Bern liegt ein Papier der Bankiers Konrad Hummler (Wegelin-Teilhaber), Christoph Ammann (Verwaltungsratspräsident Sarasin) und von Professor Martin Janssen von der Uni Zürich mit dem Titel «Strategie Finanzplatz Schweiz im Cross-Border-Geschäft» vor. Es ist auf den 19. Februar datiert und diente der Strategiefindung innerhalb der FDP. Hummler und Co. geben die neue Verteidigungslinie – das Reduit des Steuerflucht-Finanzplatzes – durch: «Die Wahrung der Privatsphäre des Kunden ist gleichbedeutend mit dem Bankgeheimnis und der Ablehnung des automatischen Informationsaustauschs.»

Der Druck auf die Schweiz für den automatischen Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden wird vor allem aus der EU kommen. Die EU kennt mit der Zinsbesteuerungsrichtlinie den automatischen Informationsaustausch ausser für Luxemburg und Österreich. Deren Sonderregeln wurden damals mit Hinblick auf die Schweiz erlaubt, allerdings nicht unbefristet. Da sich die Schweiz nun bei der Amtshilfe bewegt hat, wird der EU-interne Druck auf Österreich und Luxemburg zunehmen. Und die von Steuerflucht gebeutelten Nachbarländer wissen auch, dass die erweiterte Amtshilfe viel weniger bringt als der automatische Informationsaustausch.

FATCA: Banken im Visier

Während sich die offizielle Schweiz auf der Reduitposition eingräbt, haben die USA den automatischen Informationsaustausch gerade gesetzlich geregelt. Allerdings machen sie nicht Druck auf die Regierungen, sondern direkt auf die Banken. Als Teil eines grösseren Pakets zur Wirtschaftsankurbelung und zur Schaffung von Jobs wurde dieses Frühjahr FATCA beschlossen. Dieser Foreign Account Tax Compliance Act, der Ende 2012 in Kraft tritt, verlangt von Banken weltweit den automatischen Informationsaustausch. Und das geht so: Das Qualified Intermediary (QI) Agreement, das die US-Behörden mit über tausend Banken abgeschlossen haben, wird so geändert, dass die Banken alle Kontoinformationen von US-Steuerpflichtigen an die US-Steuerbehörden liefern müssen. Andernfalls müssten sie eine happige Quellensteuer von dreissig Prozent auf alle US-Wertschriften bezahlen.

Zur Erinnerung: Wegen der Umgehung des bisherigen, zahmeren QI ist die UBS ins Visier der US-Justiz geraten. In einem Punkt scheint FATCA eine direkte Reaktion auf den UBS-Fall. Die neue Regelung gilt nämlich nicht nur für Konten, sondern auch für alle Konstruktionen wie Trusts oder Briefkastenfirmen, hinter denen US-Steuerpflichtige stehen. Die UBS-Banker hatten solche Offshorekonstruktionen gebraucht, um eine Meldung an die US-Steuerbehörden zu vermeiden.

Die Altlasten

Das Reduit der Steuerfluchtburg hat eine offene Flanke: Was nämlich geschieht mit den 1000 bis 2000 Milliarden Steuerfluchtgeldern, die auf Schweizer Banken liegen? Bei einem Übergang zum automatischen Informationsaustausch wäre alles klar. Die ausländischen Steuerbehörden erhielten dann die Informationen, die sie brauchen, um ihre Steuerflüchtlinge nach den geltenden Sätzen zu besteuern. Allerdings ist auch klar, dass diejenigen ausländischen Steuerhinterzieher, die ihre Situation nicht regularisieren wollen und die dafür fälligen Nach- und allenfalls Strafsteuern in Kauf nehmen, ihr Geld vor Inkrafttreten in eine andere Steueroase verschieben würden.

Deshalb der starke Widerstand der Bankiers. Und deshalb weibelt Bundesrat Merz mit der Idee einer Abgeltungssteuer. Eine einmalige Pauschalzahlung soll dazu führen, dass die Steuerflüchtlinge ihr Vermögen straf- und steuerfrei legalisieren können. Im Strategiepapier der Banker heisst es dazu: «Es ist davon auszugehen, dass dieser Betrag im Durchschnitt aller Länder in der Dimension von etwa 15 bis 20 Prozent der nicht versteuerten Kapitalien von einigen Hundert Milliarden liegen wird.» In Zukunft soll dann die Steuerpflicht der Steuerflüchtlinge mit einer jährlichen Zahlung von 0,5 bis 1 Prozent des Gesamtvermögens, «evtl. erhöht um anteilige Kapitalgewinne», abgegolten werden.

Die Schweiz versucht also, den von der Steuerflucht geschädigten Ländern eine Steueramnestie aufzudrücken. Dazu eine, die einmalig und dauerhaft zu einer geringeren Besteuerung der Hinterziehenden als der Ehrlichen führt. Trotz Zweckoptimismus aus Finanzministerium und Bankenkreisen ist zu bezweifeln, dass ausländische Regierungen es sich leisten können, auf einen Deal einzusteigen, der das Postulat der Steuergerechtigkeit so eklatant verletzt.

Unternehmenssteuerreform III

Seit 2005 schwelt zudem ein Streit mit der EU über die Sonderregeln für Holdings, Briefkastenfirmen und gemischte Gesellschaften in zahlreichen Kantonen. Sie bemüht sich mit einem internen Verhaltenskodex, schädlichen Steuerwettbewerb zu bekämpfen. Deshalb kann sie nicht zulassen, wie sie auf ihrer Website über die Beziehung mit der Schweiz schrieb, «dass ein so enger Nachbar, der einen privilegierten Zugang zum EU-Binnenmarkt geniesst (...), ein Steuerschema aufrechterhält, dessen einziges Ziel es ist, ausländische Holdings anzuziehen».

Im Dezember 2008 skizzierte Finanzminister Merz, wie die Schweiz der EU einen Schritt entgegenkommen will. Die in- und ausländischen Erträge der Holding- und Verwaltungsgesellschaften sollen steuerlich gleich behandelt werden. Als mögliche Massnahme bezeichnete Merz ein Verbot der Geschäftstätigkeit von Holdings nicht nur im Inland, sondern neu auch im Ausland. Weiter erwähnte er die Abschaffung der rund 10 000 Sitzgesellschaften (Briefkastenfirmen ohne Geschäftstätigkeit in der Schweiz). Diese Änderungen sollen im Rahmen der geplanten Unternehmenssteuerreform III geregelt werden. Diese Reform könnte ein unappetitliches Paket werden aus notwendigen Änderungen wie der Abschaffung der Briefkastenfirmen sowie weiteren Steuergeschenken an Unternehmen. Einen Vorgeschmack gibt die Mitte Juni vom Bundesrat beschlossene Befreiung von konzerninternen Finanzierungen von der Verrechnungs- und der Stempelsteuer. Die Schweiz soll damit als Sitz von Finanzierungsgesellschaften attraktiv werden. Konzerninterne Finanzierungsgesellschaften in Steueroasen sind ein gängiges Mittel, um innerhalb von Firmen Profite in Niedrigsteuergebiete zu verschieben.

Die nächste Welle

Noch kaum in der offiziellen Schweiz angekommen ist die international zunehmend heftig geführte Debatte über die Auswirkungen von Steueroasen auf Entwicklungsländer. In der OECD kam es im März 2010 zu einer historischen Premiere: Der Fiskalausschuss und der Entwicklungsausschuss der Organisation hielten in Paris erstmals ein gemeinsames Treffen ab, um über die entwicklungspolitischen Aspekte der internationalen Steuerflucht zu diskutieren. Resultat des Treffens war die Gründung einer Taskforce. Ein Hauptanliegen der Arbeitsgruppe besteht darin, dass die Entwicklungsländer möglichst rasch zu internationalen Abkommen über den Austausch von Steuerinformationen kommen sollen.

Das Wort «Entwicklungsländer» sucht man in der Finanzmarktstrategie des Bundesrats vergebens. Viele Entwicklungsländer haben gar kein Doppelbesteuerungsabkommen mit der Schweiz, und bei Neuverhandlungen haben die OECD-Staaten Priorität. Zudem will die Schweiz bei Doppelbesteuerungsabkommen auch Zugeständnisse, und diese können schnell einmal mehr kosten, als der Informationsaustausch auf Anfrage im besten Fall bringen kann.

Der Schweiz droht also eine Rückkehr in die Schmuddelecke, mit einem Finanzplatz, der sich zunehmend auf Steuerfluchtgelder aus Entwicklungs- und Schwellenländern spezialisiert. 2008 kam bereits fast die Hälfte der Neugelder aus Schwellenländern. Nachhaltig ist die Zebrastrategie (weisse Neugelder aus der OECD, Schwarzgelder vom Rest der Welt) auf keinen Fall, es ist nur eine Frage der Zeit, bis auch aus den Entwicklungs- und Schwellenländern der Druck zunimmt.

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