Nr. 18/2014 vom 01.05.2014

Wer regiert heute wirklich die Welt?

Die Politikwissenschaftlerin Susan Sell untersucht, wer genau wo, wie und mit wem Weltordnungspolitik betreibt. Denn so viel ist für die US-Amerikanerin klar: Allein regiert heute keiner, auch kein Superstaat.

Interview: Lotta Suter, Washington D. C.

WOZ: Susan Sell, tagaus, tagein werden wir über Staatsbesuche und Staatsverträge, Konflikte und Krieg informiert. Und nun kommen Sie und sagen, Global Governance funktioniere ganz anders. Was haben die Medien denn übersehen?
Susan Sell: Die Medien verpassen vieles, was unter der Oberfläche passiert. Und da wird ein Grossteil der Weltordnungspolitik gemacht. Ein aktuelles Beispiel dafür ist die Transpazifische Partnerschaft TPP. Dieses internationale Freihandelsabkommen wird abseits der Öffentlichkeit verhandelt. Und die Medien berichten kaum darüber, weil die grossen Medienmogule selbst an starken kommerziellen Urheberrechten, wie sie die TPP vorsieht, interessiert sind.

Im offiziellen TPP-Beratungsausschuss sitzen lauter Parteien mit Eigeninteressen. Private Akteure wie der Tabakkonzern Philip Morris oder der Pharmariese Pfizer wollen einen absoluten Schutz des geistigen Eigentums, der weit über das hinausgeht, was heute im internationalen Recht festgeschrieben ist. Und US-Präsident Barack Obama scheint sich ihnen anzuschliessen. Die breite Öffentlichkeit – etwa Konsumenten, Umweltschützer oder Patientenvertreter – ist in dieser geschlossenen Gesellschaft überhaupt nicht vertreten.

Welche Geheimnisse werden bei diesen Handelsgesprächen so streng gehütet?
Durchgesickert ist zum Beispiel, dass sich die Pharmakonzerne Sorgen machen, weil Südafrika sein Patentrecht ändern will, um den Zugang zu Arzneimitteln zu erleichtern. Südafrika hält sich dabei durchaus an die Vorgaben des internationalen Rechts und des Trips-Abkommens über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum. Trotzdem heisst es im Pharmadokument, der Gesundheitsabschnitt des südafrikanischen Patentrechtsentwurfs «erwähnt bedenklicherweise das öffentliche Gesundheitswesen». Die Pharmamultis finden es offenbar «bedenklich», dass Südafrika sich um die Gesundheit der Bevölkerung kümmert. Sie sind willens, in Südafrika ein zeitgemässes Gesundheitsgesetz abzuwürgen, um sicherzustellen, dass sie weiterhin hohe Preise für ihre Medikamente absaugen können.

Das ist auch ein gutes Beispiel für den Aufstieg und die wachsende Bedeutung verschiedener nicht staatlicher Akteure. Wie steht es eigentlich um deren Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit?
Das Publikum ärgert sich zunehmend über geheime Deals, wie wir sie bei den aktuellen Freihandelsabkommen – dem Trans-Pacific Partnership (TPP) und dem europäischen Gegenstück Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) – beobachten. Im November veröffentlichte Wikileaks zwei Textentwürfe mit provozierenden Aussagen über Umwelt und geistiges Eigentum. Das erzürnte die interessierte Öffentlichkeit. Als Reaktion auf die Wut der Bürger verkündete der US-Handelsbevollmächtigte Michael Froman, er würde einen neuen öffentlichen Beratungsausschuss schaffen. Es stellte sich heraus, dass er seine Demokratieidee den Mitgliedern des bestehenden Ausschusses, vorab Vertretern von Grossunternehmen, vorgelegt hatte. Diese hatten sich standhaft geweigert, Anwälte des öffentlichen Interesses in ihren durchlauchten Kreis aufzunehmen. Daraufhin schlug Froman seinen Sonderausschuss vor – es wird ein Gremium sein, dem niemand zuhört. Es soll die Leute zum Schweigen bringen, wird aber keinen Einfluss haben.

Ein Politikmodell, das internationale Beziehungen auf das Handeln von staatlichen Akteuren reduziert, sagen Sie, passe in die 1980er Jahre, aber nicht ins 21. Jahrhundert. Was ist denn heute so anders?
Wenn sich die Analyse auf Staaten beschränkt, verpasst man einen Grossteil des globalen politischen Geschehens. Vieles hat sich verändert und beschleunigt, was die Steuerung komplizierter und weniger staatenzentriert macht. Ein bahnbrechendes Ereignis war 1989 das Ende des Kalten Kriegs. Ein weiterer Faktor war die wirtschaftliche Globalisierung, vor allem die globalisierte Finanzwirtschaft. Die Staaten wurden verletzlicher, das sahen wir während der Asienkrise. Hedgefonds und andere Investoren hatten plötzlich viel mehr Macht über die Staaten als zuvor. Und viele Bürger machten sich Sorgen, dass die Kräfte des globalen Kapitals die Fähigkeit der Staaten, für das Allgemeinwohl ihrer Bevölkerung zu sorgen, schwächen würden. Heute greifen internationale Verhandlungen tief ins innenpolitische Geschehen hinein. Sie können die Abmachungen gefährden, die die Regierungen mit den Bürgern getroffen haben, etwa in der Sozialpolitik oder beim Konsumentenschutz.

Sind die Staaten wirklich schwächer geworden? Nehmen wir zum Beispiel die neuen Technologien, ebenfalls ein Anstoss für Wandel. Natürlich hat die Bevölkerung Zugang zu mehr Informationen. Aber das gilt auch für die Gegenseite – wie die NSA-Enthüllungen offenlegten.
Das Verhältnis der Akteure ist kein Nullsummenspiel. Es ist nicht so, dass die Staaten schwach geworden sind und die nicht staatlichen Akteure an ihrer Stelle stark. Vielmehr hat sich die Rolle des Staats grundlegend geändert. Seine Institutionen und Behörden sind andere. Im Zuge der Privatisierung hat der Staat viele seiner früheren Funktionen ausgelagert. In den USA gibt es heute eine Staat-Markt-Gemeinherrschaft, in der der Markt den Staat formt und der Staat den Markt. Aber die Marktakteure haben mehr Macht als früher, weil die Wirtschaftsglobalisierung die ökonomische Reichweite von Investoren in der Wall Street und von Weltkonzernen vergrössert hat.

In seinem Buch «Der geplünderte Staat» schreibt der Ökonom James Galbraith, die Staaten seien so schwach geworden, dass sie von Marktkräften nach Belieben gebraucht und missbraucht werden können. Ihr Urteil ist nicht so scharf?
Auf dem Gebiet des geistigen Eigentums schon. Da geht es nicht bloss darum, dass der Staat geplündert wird. Sondern es besteht, zumindest in den USA, eine gegenseitige Abhängigkeit von Inhabern geistigen Eigentums und dem Büro des Handelsbeauftragten. Es gibt da eine Drehtür zwischen Staat und Privatwirtschaft, die Interessenkonflikte verursacht und die Vernachlässigung des Allgemeinwohls begünstigt. Vor kurzem las ich, dass zwei der TPP-Verhandlungsführer, darunter der Handelsbevollmächtigte Froman, beim Wechsel von der Privatwirtschaft in die Regierung riesige Abgangsentschädigungen erhalten hatten. Das schadet der Legitimität ihres Amts; sie sind Verwalter von Privatinteressen auf Kosten des Allgemeinwohls.

Staaten handeln in einem anarchischen Milieu, besagen die meisten politologischen Theorien. Gibt es eine bessere Umschreibung des nicht staatlichen Umfelds?
Der Begriff «Anarchie» wird von Politologen sehr spezifisch gebraucht. Er bedeutet lediglich das Nichtvorhandensein einer Weltregierung. In Bezug auf Global Governance würde man das nicht staatliche Umfeld aber besser als Netz miteinander verbundener Akteure definieren. Diese Netze können öffentlich oder privat oder eine hybride Form von beiden sein. Auch ein Netz von Interessengruppen ist denkbar – so wie das der Grosskonzerne bei den TPP-Verhandlungen.

Apropos Interessengruppen: In unserem Buch «Who Governs the Globe?» gibt es ein äusserst interessantes Kapitel über die weitreichende politische Rolle der National Rifle Association (NRA), der mächtigsten Vereinigung von Waffennarren in den USA. Die NRA versuchte in der Uno, die Verhandlungen zu einem internationalen Handfeuerwaffenabkommen zu blockieren. Ausserdem verschaffte sich die NRA einen grossen Einfluss auf die Waffengesetze Brasiliens. So geartete internationale Akteure figurieren kaum in den offiziellen Darstellungen der Weltordnungspolitik.

Die wohl wichtigste Erkenntnis unserer Studien zu Global Governance ist: Keiner regiert und steuert allein. Staatliche und nicht staatliche Akteure müssen mit andern Möchtegern-Gouverneuren kooperieren. Es ist sehr wichtig, die Beziehungen der verschiedenen führenden Akteure näher anzuschauen.

Offenbar haben private Aufträge, vor allem Aufträge mit kurzer Laufzeit, viele ehemals staatliche Funktionen ersetzt. Was sind die Stärken und Schwächen dieser speziellen Form von Kooperation?
Nehmen wir das Beispiel früherer Sowjetstaaten, die private Firmen mit der Eingliederung ihrer Staatswirtschaften in die Marktwirtschaft beauftragt haben. Grosse Wirtschaftsprüfungsunternehmen bewarben sich um solche Verträge. In dieser Wettbewerbssituation sind kurz befristete Verträge ein Problem, weil der Anbieter, wenn er den Auftrag gewinnen oder halten will, sein Mandat, hier die Eingliederung in die Marktwirtschaft, gar nicht vollständig ausführen kann. Denn wenn einer den auftraggebenden Staat zu sehr zu Reformen drängt, heuert der, wenn der Vertrag in ein paar Jahren ausläuft, einfach eine andere, pflegeleichtere Firma an. Diese Dynamik erzeugt unbeabsichtigte Folgen und falsche Anreize, und sie entfremdet die Beteiligten von ihrer eigentlichen Mission. Allein schon längerfristige Verträge würden die Möglichkeiten für Missbrauch und Interessenkonflikte zwischen Auftraggeber und Dienstleistungsunternehmen vermindern.

Unternehmen, die um Aufträge kämpfen, das klingt vertraut. Doch auch nichtstaatliche Organisationen (NGOs) und Hilfsorganisationen wie das Rote Kreuz haben ein Interesse am Verkauf ihrer Dienste, sind also klassische Marktteilnehmer.
NGOs und Grosskonzerne haben nicht die gleichen Ressourcen. Doch ihre Strategien sind sehr ähnlich. Alle Akteure versuchen, ein Problem so zu definieren, dass ihre Definition die Szene dominiert. Man kann nicht scharf unterscheiden zwischen NGOs als moralischen Akteuren und rein materiell ausgerichteten Unternehmen. Auch NGOs betreiben ein Geschäft. Sie müssen ihr Publikum bei Laune und am Wachsen halten, Betätigungsfelder finden und ihren Finanzgebern beweisen, dass sie etwas leisten, damit die Mittel weiterfliessen. Die NGOs stehen ebenso im Wettbewerb wie die Unternehmen. Und die Konkurrenz ist seit der Krise noch härter geworden.

Also sind NGOs keine Engel und Unternehmen keine Teufel?
Wenn ich die verschiedenen Akteure auf einem Spektrum von total zynisch bis echt prinzipientreu einordnen müsste, würde ich den Halliburton-Konzern ans zynische Ende setzen, besonders nach seinen dubiosen Geschäften im Irakkrieg. Das Dienstleistungsunternehmen erhält die meisten Aufträge von der US-Regierung, doch es zahlt in den USA kaum Steuern. Halliburton hat seinen Hauptsitz nämlich nach Bermuda verlegt.

Am andern Ende des Spektrums sehe ich etwa Médecins Sans Frontières. Die medizinische Nothilfeorganisation besitzt eine gewisse hart erkämpfte Autonomie. Als dieser NGO 1999 der Friedensnobelpreis zugesprochen wurde, diskutierte die Führung zuerst, ob sie den Preis und die Million Preisgeld überhaupt annehmen könne, wenn sie politisch unabhängig bleiben wolle. Schliesslich haben sie den Preis akzeptiert und das ganze Geld in eine Kampagne für besseren Zugang zu Medikamenten gesteckt. Aber sie haben um ihren Entscheid gerungen.

Die meisten Akteure bewegen sich irgendwo zwischen diesen Polen. Es gibt Unternehmen, die Richtung Médecins Sans Frontières gehen. Und es gibt auch NGOs, die näher bei Halliburton angesiedelt sind. Zum Beispiel operieren in den USA etliche unechte Basisorganisationen, sogenannte Astroturfs (künstliche Graswurzelbewegungen), die als Fassade für zynische Manöver dienen. Die Pharmaindustrie etwa wollte kürzlich eine Astroturf-NGO namens Vorwärts Südafrika aufstellen, die die patientenfreundliche Reform des Patentrechts in diesem Land untergraben sollte.

Die Bandbreite der Unternehmen lässt sich anhand zweier grosser US-Einzelhandelsketten veranschaulichen. Die Halliburton-Variante wird durch Wal-Mart abgedeckt, der seinen Angestellten keine existenzsichernden Löhne bezahlt. Der Costco-Konzern hingegen behandelt seine Belegschaft fair. Daneben gibt es eine ganze Reihe von Unternehmen, die umweltfreundliche Produktion und einen fairen Handel unterstützen. Das Schwarz-Weiss-Denken ist jedenfalls irreführend.

Ein Grossteil der Global Governance passiere nicht durch Zwang und Gewalt, sondern aufgrund kreativer und produktiver Kräfte, schreiben Sie. Wie kommen Sie auf diese ziemlich optimistische These?
Unter anderem haben wir die Rolle von Akteuren untersucht, die man Normfabrikanten nennen könnte. Viele wichtige gesellschaftliche Veränderungen in der Welt sind von Individuen ausgegangen. Denken Sie an die Kampagne der Sklavereigegner in den USA des 19. Jahrhunderts. Sklaverei ist heute ein Tabu – doch damals war es ein ganz normales Geschäftsgebaren. Oder nehmen Sie die Gründungsgeneration des Umweltschutzes, Leute wie Rachel Carson, deren Buch «Der stumme Frühling» Anfang der sechziger Jahre das Bewusstsein dafür weckte, dass menschliches Tun den Ökosystemen schaden kann. In Vermont hat Jody Williams mehr oder weniger im Alleingang eine internationale Kampagne gegen Landminen gestartet. Einzelne Menschen können einen Gesinnungswandel einleiten, sogar bei der Weltordnungspolitik. Man denke etwa an das Verbot von Atomwaffen oder von chemischen Waffen. Selbst wenn es Verstösse gibt, sind diese Normen heute sehr stark und international bindend.

Und doch haben viele Länder nach den Anschlägen vom 11. September 2001 eine Welle der Militarisierung durchlaufen. Wenn wir nur schon den Ausbau des US-Sicherheitsapparats – ob privat oder staatlich organisiert – anschauen, sehen wir, wie viele Parteien heute an der Erhaltung von Bedrohung und Konflikt interessiert sind.
Da gebe ich Ihnen recht. Ich hoffe, die NSA-Enthüllungen werden die Aufsicht über diesen Apparat verstärken. Es ist bedenklich, dass die Medien in einem so schlechten Zustand sind. Viele seriöse Zeitungen sind verschwunden. Die meisten digitalen Medien und die verbleibenden Zeitungen haben nicht genügend Ressourcen für eine gründliche Berichterstattung. Das macht es einfacher, sich mit Unwahrheiten, Wirtschaftskriminalität und Korruption durchzumogeln. Wir sitzen zwischen den Stühlen, denn wir wissen noch nicht, wie das neue Informationsmodell aussehen wird. Für den Moment haben wir zwar Wikileaks, aber wir haben auch die NSA.

Diese Unsicherheit vermindert das Vertrauen zwischen dem Staat und der Bevölkerung. In den USA haben die Bürger seit den sechziger Jahren ein verfassungsmässig garantiertes Recht auf Information. Der Freedom of Information Act garantiert die behördliche Auskunftspflicht. Doch als die Bürger jüngst von diesem Informationsrecht Gebrauch machen und den Text des TPP-Vertrags einsehen wollten, lehnte der Handelsbevollmächtigte wie zuvor schon beim Anti-Produktpiraterie-Handelsabkommen Acta das Auskunftsbegehren ab – aus Gründen der nationalen Sicherheit. Mir scheint es ziemlich weit hergeholt, die Wunschlisten von Hollywood oder Pfizer bezüglich gewerblichen Urheberrechts zu einer Angelegenheit der nationalen Sicherheit zu machen.

Wie wirkt sich die gewachsene Macht privater Akteure sonst noch auf die Politik aus?
Problematisch ist, dass das Ungleichgewicht mehr und mehr zu extrem kurzfristigem Denken führt. Ich war wirklich erstaunt, wie wenige ernsthafte Finanzreformen die Krise von 2008 auslöste. Ich dachte, dass zumindest die Trennung zwischen Geschäftsbanken und Investmentbanking wieder eingeführt wird.

In den USA liegt die Wurzel des Problems auch bei der fehlenden öffentlichen Wahlfinanzierung. Wenn Politiker sehr viel Geld beschaffen müssen, um einen Posten zu ergattern oder in einem Amt zu bleiben, dann sind sie denen verpflichtet, die am meisten Geld spenden. Das wird zur Spirale, denn die Reichen bekommen so genau die Politik, die sie wollen, werden also noch reicher und können weitere Wahlen finanzieren und die Politik noch mehr beeinflussen. Die US-Amerikaner beklagen sich im Übrigen gern, dass der Kongress festgefahren sei. Es gebe keine Überparteilichkeit in Washington. Das stimmt so nicht. Seit der Reagan-Ära gab es immer politischen Konsens bei mindestens drei grossen Themen …

 … Verteidigung?
Okay, sagen wir vier. Thema eins ist die Verteidigung. Thema zwei der Schutz des geistigen Eigentums; hier lautet die Devise «mehr ist immer besser, und machen wir uns dafür in der ganzen Welt stark». Thema drei: die Hochfinanz. Was immer Wall Street will, bekommt Wall Street auch. Und Nummer vier: fossile Energie. Wir haben in den USA noch kaum ernsthaft in grüne Energien investiert. Die Klimaänderungsleugner setzen für ihre Propaganda immer noch grosse Mittel ein. Bei diesen vier Themen herrscht weitgehende Einigkeit. Und wenn man tiefer bohrt und fragt, warum, dann merkt man, dass hier die gewinnbringendsten Wirtschaftsbereiche beteiligt sind. Und auch die, die am meisten Geld in die Wahlfinanzierung stecken. Es sind Wirtschaftsbereiche, in denen sich das Personenkarussell munter dreht, wo Leute aus hohen Regierungsposten in die PR-Abteilungen der Privatwirtschaft wechseln und umgekehrt.

Ihre Rolle ist es, internationale Beziehungen zu analysieren, und nicht, die Welt zu retten. Trotzdem frage ich nach den am meisten erfolgversprechenden Kooperationsformen für Good Governance.
Die besten Chancen haben wohl hybride Koalitionen von gut vernetzten Akteuren: Weltbürger mit einem guten Gespür für ihre eigene politische Umgebung und lokale Institutionen, die sich aber auch auf dem internationalen Parkett bewegen können. Ich komme nochmals auf Médecins Sans Frontières zurück. Diese Organisation versucht auf globaler Ebene, den Zugang zu lebenswichtigen Medikamenten zu verbessern. Sie mischt sich aber auch in die nationale Politik verschiedener Länder ein, um dort das öffentliche Gesundheitswesen zu stärken.

Auch im Fall des Stop Online Piracy Act (Sopa) und des Protect Intellectual Property Act (Pipa) war es ein gemischtes Bündnis, das äusserst erfolgreich agierte. Einige Unternehmen waren dabei, aber sie waren nicht die Hauptakteure. Google zum Beispiel kam erst spät dazu. Hier hat der demokratische Prozess funktioniert, weil die Debatte öffentlich war. Die Leute konnten die Texte einsehen und erkennen, wie die Vorschriften die Freiheit des Internets gefährden würden. Und so gelang es ihnen, diese zwei geplanten Gesetze zu stoppen. Worauf dann auch das Anti-Counterfeiting Trade Agreement (Acta) in Europa abgelehnt wurde.

Es ist äusserst wichtig, grosse Themen wie die weltweite soziale Ungleichheit oder den Klimawandel für ein grosses Publikum aufzubereiten, damit möglichst viele Menschen verstehen können, was auf dem Spiel steht. Wir müssen Politiker und alle andern Akteure unterstützen, die sehen, welche Politik dem Planeten und den gewöhnlichen Menschen nützt oder schadet. Und die dann auch nach diesen Grundsätzen handeln.

Weltordnungspolitik

Ein Kaleidoskop von Akteuren

Als US-Präsident Barack Obama Ende März in Brüssel für das anstehende Freihandelsabkommen mit Europa, die Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), warb, versicherte er mehrmals, er werde keinen Vertrag unterzeichnen, der KonsumentInnenrechte und Umweltschutz schwächt. Die KritikerInnen bleiben skeptisch. Mit Recht. Mag sein, dass es Obama mit seinem Versprechen ernst ist, doch er regiert nicht allein. Auch sind die USA und die europäischen Staaten nicht die einzigen Akteure beim Aushandeln dieser Handelsverträge: Privatunternehmen etwa aus der Pharma- und der Unterhaltungsindustrie haben ein gewaltiges Wort mitzureden. Ganz im Gegensatz zur allgemeinen Bevölkerung, die sich aber gegen diese Mauschelei zunehmend wehrt.

Wo und wie ein ganzes Kaleidoskop von nicht staatlichen Akteuren das internationale Geschehen, nicht nur bei Handelsverträgen, mitbestimmt, ist Thema des Sachbuchs «Who Governs the Globe?» (Wer regiert die Welt?), für das Susan Sell als Mitherausgeberin zeichnet. Die Politologin will Global Governance (Weltordnungspolitik) nicht bloss als Prozess oder Struktur verstehen, als etwas, das «einfach geschieht». Im Zentrum ihres Interesses stehen die Akteure selbst, etwa internationale Organisationen, Unternehmen, Berufsverbände, soziale Bewegungen und NGOs. Sie alle sind «globale Gouverneure», sofern sie auf einem ihnen wichtigen Gebiet über die Grenzen hinweg Einfluss nehmen wollen und auch eine bestimmte Legitimität dazu haben.

Susan Sell schreibt: «Statt vorauszusetzen, dass es Staaten sind, die regieren, untersuchen wir: Wer führt die Lenkungsaufgaben aus? Woher kommen die globalen Gouverneure? Wer hat sie beauftragt (und wieso)? Wie erreichen sie ihre Ziele? Welche Auswirkungen hat ihr Handeln?»

Lotta Suter

Deborah Avant, Martha Finnemore und Susan Sell (Hrsg.): «Who Governs the Globe?» Cambridge Studies in International Relations. Cambridge University Press, 2010. 456 Seiten. 50 Franken.

Dieser Artikel wurde ermöglicht durch den Recherchierfonds des Fördervereins ProWOZ. Dieser Fonds unterstützt Recherchen und Reportagen, die die finanziellen Möglichkeiten der WOZ übersteigen. Er speist sich aus Spenden der WOZ-LeserInnen.

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