Nr. 33/2017 vom 17.08.2017

Vorsorgepoker zwischen Hongkong und Zürich

Eine Revision im Schatten der grossen Reform: Angebote der Pensionskassen für Spitzensaläre werden nun neu geregelt. Ein Vergleich mit Hongkong zeigt einen internationalen Trend weg vom Kollektiv.

Von Annette Hug

In Hongkong setzt die Sozialpolitik auf ­Eigenveranwortung bei der Vorsorge. Foto: Xaume Olleros, Getty

Wer in Hongkong im Dezember 2008 kurz vor der Pensionierung stand, hatte Pech. Es hatte erst seit acht Jahren ein obligatorisches Rentensystem gegeben. Während der britischen Kolonialzeit waren Pläne für eine Volkspension von der lokalen Regierung blockiert worden. Der Altersarmut war der Staat mit Betagtensozialhilfe begegnet. Erst 2000 wurden obligatorische Pensionskassen eingeführt. Angestellte sind seither über ihren Betrieb altersversichert. Allerdings wird das Kapital nicht zusammengelegt und kollektiv investiert. Jeder und jede Versicherte wählt aus Hunderten möglicher Anlagefonds eine eigene Strategie aus, das Risiko tragen sie selber. In der Finanzkrise von 2008 sind dreissig Prozent der so angelegten Gelder verloren gegangen.

Exotisch ist das nicht. In Australien und südostasiatischen Ländern vernichtete die Asienkrise ganze Altersguthaben, auch in den USA sind individualisierte Vorsorgesysteme weitverbreitet. Eine Finanzkrise kann die Pensionierung für Tausende von Angestellten zum unerfüllbaren Traum werden lassen.

Spezialangebote für Chefgehälter

In der Schweiz wird das Kapital in der freiwilligen dritten Säule mit kleinerem oder grösserem Risiko angelegt. Aber auch in die obligatorische zweite Säule hat das Prinzip des individuellen Risikos Eingang gefunden. Seit der BVG-Revision von 2006 können sehr hohe Einkommen – Lohnbestandteile über 126 900 Franken – in sogenannten 1e-Plänen versichert werden. Sie funktionieren wie eine Pensionskasse in Hongkong: Der oder die Versicherte wählt aus einem Angebot von Strategien aus, wie das Geld angelegt werden soll. Doris Bianchi vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) spricht von «steuerbefreitem Private Banking». Besonders stossend war bisher, dass die Anlagegewinne zwar den Versicherten ausgezahlt wurden, dass die Verluste aber wegen des Freizügigkeitsgesetzes von der Pensionskasse, also von allen Versicherten, getragen wurden.

Dem trat Nationalrat Jürg Stahl mit einer Motion entgegen, sein Anliegen fand Zustimmung in den Räten, das Freizügigkeitsgesetz wurde geändert. Neu werden auch die Verluste individuell getragen. Darüber hinaus sollen aber auch die Möglichkeiten, Versicherten solche 1e-Pläne anzubieten, erweitert und flexibilisiert werden. Der Bundesrat erarbeitete Änderungsvorschläge für die Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2).

Eine erste Vorlage erntete harsche Kritik von Versicherern und Pensionskassenexperten, sie sahen Überregulierung statt Flexibilisierung. Der Bundesrat nahm den Entwurf zurück, eine neue Version soll diesen Herbst in Kraft treten. Absehbar ist, dass den Versicherten nicht wie in Hongkong Hunderte von Strategien zur Verfügung stehen werden, sondern eine kleinere Zahl zwischen drei und zwölf. Umstritten ist die Frage, wie genau man in einer Verordnung definieren kann oder soll, was eine «risikoarme Strategie» ist, die zur Auswahl gehören muss.

Wann ist eine Kasse noch eine Kasse?

Für die Allgemeinheit der Versicherten kommen 1e-Pläne nicht infrage, trotzdem wirft diese kleine Reform der BVV 2 heikle Fragen auf. Entscheidend für den Erfolg eines Rentensystems ist nämlich die Tatsache, dass verschiedene Risiken auf ein Kollektiv übertragen werden. Damit werden sie für die Einzelnen abgefedert. Um bei Hongkong zu bleiben: Auf fünfzehn Jahre gerechnet, von 2000 bis 2015, hätten die angelegten Vermögen eine durchschnittliche Rendite von 3,1 Prozent pro Jahr erreicht, schreibt die zuständige Behörde, die Mandatory Provident Fund Authority, in einer Evaluation von 2016. Wäre das Geld zusammengenommen und diversifiziert angelegt worden, hätte also niemand dreissig Prozent seines Alterskapitals verloren. Alle hätten von der moderat positiven Entwicklung über den längeren Zeitraum profitiert. So funktioniert Vorsorge: Die Einzelnen können sich dank des Kollektivs gegen das Risiko der Altersarmut absichern.

Nun wird ein Schweizer Grossverdiener, der in einer kommenden Finanzkrise seinen 1e-Plan verliert, immer noch eine Rente für seinen Lohn bis 126 900 Franken beziehen. Er wird also seinen Lebensstil etwas einschränken müssen, aber nicht verarmen. Problematisch ist, dass diese 1e-Pläne das Grundprinzip der Versicherung durch das Kollektiv durchbrechen und damit einem internationalen Trend folgen, der von den Interessen privater Versicherungen getrieben wird. Für sie ist es lukrativ, Tausenden von Versicherten Einzelangebote zu verkaufen und das Anlagerisiko ganz auf sie abzuwälzen. Das Kapital einer Belegschaft kollektiv anzulegen, rechtfertigt weniger Gebühren, und wegen der gesetzlichen Mindestgarantien trägt auch der Anbieter ein Risiko. Ganz und gar unattraktiv für private Versicherungen ist das Umlageverfahren, die Schweizer AHV zum Beispiel. Hier geht der grösste Teil der aktuellen Einzahlungen an diejenigen, die zur selben Zeit schon pensioniert sind. Nur ein kleiner Teil wird am Finanzmarkt angelegt.

Am 26. Januar 2017 demonstrierten Wohlfahrtsverbände in Hongkong vor der Legislative, um der alten Forderung nach einer «universal pension», einem staatlichen Rentensystem, Ausdruck zu verleihen. Wiederholt haben Umfragen gezeigt, dass die Mehrheit der Bevölkerung ein solches System befürwortet. Ein konkreter Umsetzungsvorschlag liegt vor, ist aber schubladisiert. Seit der Finanzkrise von 2008 sind die Betriebspensionskassen unbeliebt.

Geschäftsinteressen first

Peace W. P. Wong ist Leiter der Forschungsabteilung des Hong Kong Council of Social Service, der Dachorganisation der Wohlfahrtsorganisationen im autonomen Stadtstaat. Er macht weder die britische Kolonialmacht noch die Regierung in Beijing dafür verantwortlich, dass ein umfassendes Vorsorgewerk auf sich warten lässt. Für ihn ist entscheidend, dass die politische Elite der Stadt stets von lokalen – britischen, internationalen und chinesischen – Geschäftsinteressen dominiert gewesen sei. Als Frontstadt des Empire war die Hafenstadt ungeheuren Schwankungen der Bevölkerung unterworfen, in wenigen Jahrzehnten wandelte sie sich von einer relativ armen Hafenstadt zum boomenden Industriestandort und jetzt zur Dienstleistungsmetropole.

Die Regierung kontrolliert den Boden und betreibt aktive Wohnbaupolitik, sie finanziert Spitäler. Ansonsten war und ist Hongkong ein Nachtwächterstaat: Sehr niedrige Steuern stehen einer Sozialpolitik gegenüber, die auf Eigenverantwortung setzt. Allzu sichtbarer Armut wird mit Sozialhilfe begegnet, ansonsten müssen Familien selber schauen, wie sie durchkommen. Der Staat sorgt per Ausländerrecht dafür, dass rund 300 000 Hausangestellte aus den Philippinen und Indonesien zu Niedrigstlöhnen in Hongkong arbeiten, ohne ein Recht auf Niederlassung und Familiennachzug zu haben. So spart sich der Staat den Ausbau der öffentlichen Kinderbetreuung und der Pflegeheime.

Erst seit den späten sechziger Jahren hat sich ein Kern von Leuten entwickelt, die sich als Bürgerinnen und Bürger von Hongkong verstehen und Ansprüche an ihren Staat stellen. Für die starke demokratische Bewegung sei die «universal pension» eine wichtige Forderung, sagt Peace Wong. Einem Bürger oder einer Bürgerin sei es nicht zuzumuten, sich am Ende eines harten Lebens vor staatlichen Behörden entblössen zu müssen. Für eine der reichsten Städte der Welt wäre es ein Leichtes, ihren BürgerInnen eine Rente auszurichten, um die man nicht betteln müsse, führt Wong weiter aus und erinnert an die siebziger Jahre, als die allgemeine Rentenversicherung bereits Thema war, aber nicht durchkam. Damals habe man in internationalen Fachkreisen nicht von «drei Säulen der Altersvorsorge» gesprochen, sondern von «drei Lagen einer Pyramide». Die breiteste, unterste Lage war die staatliche Rentenversicherung, dann kam, etwas schmaler, die Betriebspensionskasse, und die freiwillige private Vorsorge bildete die Spitze.

Gefährliche Schweizer Ideen

Wenn der Forscher kritisch Metaphern vergleicht, klingt «das System der drei Säulen» plötzlich sehr chinesisch. Es erinnert ans «Studium der fünf Klassiker», die «Ausrottung der vier Plagen», die Hundert-Blumen-Bewegung und viele weitere mit Zahlen bestückte Konzepte der Philosophie und Politik – oder einfach nur an die «Nudelsuppe der drei Köstlichkeiten» aus einem Roman von Yu Hua. Aber Wong weist mich auf die Schweizer Ursprünge der «drei Säulen» hin und darauf, wie wichtig Schweizer Versicherungskonzerne gewesen seien, um diese Metapher weltweit zum Standard zu machen. Er zitiert die Arbeit des Historikers Matthieu Leimgruber, heute Professor an der Universität Zürich.

Leimgruber zeichnet in einem Artikel für die Zeitschrift «Global Social Policy» von 2012 nach, wie ein kleines, aber potentes Netz von Versicherungsexperten aus der Schweiz über europäische Expertengremien, dann EU- und Weltbank-Leitlinien das Prinzip der «drei Säulen» in Umlauf brachte. «Von Säulen anstatt von Lagen zu sprechen, ist alles andere als unschuldig», schreibt Leimgruber (im Original englisch). Indem die Metapher eine Gleichwertigkeit der drei Säulen propagiert, grenzt sie die Funktion der Umlagesysteme ein und erweitert das Feld für private Angebote an Betriebe und einzelne Personen.

Peace Wong spricht von einer internationalen Auseinandersetzung um die grundlegende Philosophie von Rentensystemen, die in einer Hochburg der Finanzwirtschaft besonders heftig sei. Er spricht von Hongkong, ich denke auch an die Schweiz.

Und wie soll es weitergehen mit den 1e-Plänen in der BVV 2? Roger Baumann ist Pensionsversicherungsexperte, Partner der Beratungsfirma C-alm und Lehrbeauftragter an der Universität St. Gallen. Er glaubt nicht, dass riskantere Anlagestrategien bei den 1e-Plänen einem Bedürfnis vieler Kundinnen und Kunden entsprechen. Nach bisheriger Erfahrung müsse man die Versicherten «zur Wahlfreiheit motivieren», die grosse Mehrheit wähle die risikoarme Default-Strategie. Allerdings hätten die Pensionskassen ein berechtigtes Interesse daran, die Risiken sehr hoher Saläre zu verringern. Baumann schlägt vor, diese Lohnbestandteile in der dritten Säule zu versichern – da, wo bisher schon individuelles Sparen begünstigt wird. Eine Erhöhung der entsprechenden Obergrenze für Steuerabzüge wäre ehrlicher als eine Aufweichung des Prinzips kollektiver Versicherung in der zweiten Säule.

Doris Bianchi vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) sieht im Moment keinen anderen Weg, als über die Verordnung die Anwendung der 1e-Pläne in einem engen Korsett zu halten. Richtig gefährlich würde es ihrer Meinung nach, wenn diese Pläne in Zukunft als Einfallstor für eine Entsolidarisierung und für das Prinzip der Individualversicherung genutzt würden.

Nachdem die kleine Revision der BVV 2 bereits einmal verschoben wurde, sieht es im Moment so aus, als würden die neuen Regelungen im Lauf des Herbstes öffentlich werden und in Kraft treten. Die Volksabstimmung über die Rentenreform 2020 nimmt bis am 24. September noch alle Aufmerksamkeit in Anspruch.

Die Erfahrung von Hongkong zeigt, wie die Alternative zu einer Stärkung der kollektiven Vorsorgewerke, wie sie die Reform 2020 ermöglicht, aussehen könnte. International machen Versicherungskonzerne für die Verbreitung privater individualisierter Vorsorgepläne Druck, aber es gibt keine finanzstarke Lobby für die «Rentenpyramide», das heisst: für ein System, das dem Umlageverfahren Priorität einräumt. Auf der Ebene der Schweizer Politik hat das Stimmvolk zum Glück ein Wort mitzureden.

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