Nr. 04/2020 vom 23.01.2020

«Das ist ein Feldzug»

Der Bundesrat nutzt das Migrationsrecht, um immer mehr Druck auf SozialhilfebezügerInnen zu machen. Die Ideen für die jüngsten Verschärfungen stammen von der FDP. RechtsexpertInnen warnen vor gravierenden Folgen.

Von Kaspar Surber, Adrian Riklin (Text) und Ursula Häne (Fotos)

Immerhin gibt es einmal Thunfisch: Mit fünf Franken pro Tag für Essen, Getränke und Tabakwaren muss das Menü für Menschen in der Asylfürsorge karg bleiben.

Die FDP gab den Anstoss. Die FDP gab einen vertiefenden Bericht in Auftrag. Und die FDP setzte sich schliesslich im Bundesrat in fast allen Punkten durch. Bloss kann und will sich in der Partei niemand mehr so richtig erinnern, wie es dazu gekommen ist, dass sie zuvorderst die Armen in der Schweiz bekämpft. Die Armen, nicht die Armut.

2014 war es, als Isabelle Moret, Nationalrätin aus der Waadt, im Namen der gesamten liberalen Fraktion einen Vorstoss einreichte: «Keine Einwanderung in unser Sozialsystem» hiess die Motion. Demnach sollten MigrantInnen von ausserhalb Europas in den ersten Jahren ihrer Anwesenheit in der Schweiz von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden. Der Nationalrat, damals rechtsbürgerlich dominiert, stimmte deutlich zu. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats mit ihrem Berichterstatter Philipp Müller gab dem Bundesrat darauf den Auftrag, grundsätzlich die rechtlichen Möglichkeiten zu prüfen, wie MigrantInnen aus Drittstaaten von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden könnten.

Isabelle Moret präsidiert in diesem Jahr den Nationalrat und will sich deshalb nicht zu einzelnen politischen Themen äussern. Philipp Müller ist zurückgetreten; er gedenke nicht, sich politisch zu äussern, schreibt er auf Anfrage. Andrea Caroni, damals in der ständerätlichen Kommission dabei und heute ihr Präsident, gibt den Ahnungslosen: «Ich habe mich nicht für das Thema interessiert und mich auch nicht engagiert.»

Interessiert für die Vorarbeit ihrer ParteikollegInnen hat sich dafür Justizministerin Karin Keller-Sutter. Letzte Woche setzte sie im Bundesrat zahlreiche Einschränkungen der Sozialhilfe durch, zum Teil gegen die Empfehlung von ExpertInnen. Nur einen besonders umstrittenen Antrag zog sie zurück.

Der Bund mischt sich ein

«Die unleidige Verknüpfung der Sozial- mit der Migrationspolitik ist verheerend», sagt Marianne Hochuli, die in der Geschäftsleitung von Caritas Schweiz für die politische Grundlagenarbeit zuständig ist. Hochuli spricht damit den entscheidenden Punkt an: Zwei politische Felder, die von der Sache her nichts miteinander zu tun haben, nämlich die Unterstützung von Bedürftigen und das Recht auf Aufenthalt in der Schweiz, werden seit Jahren rechtlich immer stärker miteinander in Verbindung gebracht.

Die Kompetenz zur Ausrichtung der Sozialhilfe liegt grundsätzlich bei den Kantonen und Gemeinden. Sie hat zum Ziel, die Existenz bedürftiger Personen zu sichern sowie ihre wirtschaftliche und persönliche Selbstständigkeit zu fördern. Der Bund hat zum Thema an sich wenig zu sagen. Allerdings kann er die Ausrichtung von Sozialhilfe – und hier geschieht die Verbindung zur Migrationspolitik – an eine ausländerrechtliche Bewilligung knüpfen. Oder wie es im Bericht des Bundesamts für Justiz im Auftrag der ständerätlichen Kommission heisst: «Der Bund kann über das Ausländerrecht mehr regulieren, als er dies über einen Eingriff bei der Sozialhilfe selbst tun könnte.»

Bereits heute ist es möglich, dass die jährlich zu erneuernde Aufenthaltsbewilligung B entzogen oder widerrufen werden kann, wenn eine Person auf Sozialhilfe angewiesen ist (vgl. «Durchblick im Ausweislabyrinth»). Ein Entzug oder Widerruf allerdings ist nur möglich, wenn der Bezug der Sozialhilfe als «selbstverschuldet» bezeichnet werden kann. Die Niederlassungsbewilligung C, die eigentlich unbefristet gilt, kann auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft werden, falls die Behörden einen «dauerhaften und erheblichen» Sozialhilfebezug feststellen. Auch der Nachzug von Familienangehörigen in die Schweiz ist nur möglich, wenn sie nicht auf Unterstützung angewiesen sind. Und schliesslich wurde auch die Höhe der Sozialhilfe für Asylsuchende oder von Personen mit einer vorläufigen Aufnahme F eingeschränkt: Sie ist nun tiefer als die gewöhnliche Sozialhilfe, auch wenn bereits diese lediglich das Existenzminimum sichert.

Ein letzter wichtiger Punkt: Gegenüber BürgerInnen aus EU- und Efta-Staaten sind nur wenige Einschränkungen möglich. Deshalb stehen all jene, die von ausserhalb Europas gekommen sind, besonders im Fokus.

Fragwürdige Schuldzuweisungen

Wer sind die Menschen, um die es hier geht? Sie in den Medien zu porträtieren, ist aufgrund der öffentlichen Scham, die mit der Sozialhilfe verbunden ist, schwierig. Der Anwalt und Lehrbeauftragte Marc Spescha zeigt sich aber bereit, über die Situation einiger seiner KlientInnen anonymisiert Auskunft zu geben. Als Koverfasser des juristischen Standardkommentars zum Migrationsrecht kennt er die Thematik wie kaum ein Zweiter.

Spescha schildert den Fall eines Mannes aus Bosnien-Herzegowina. Er kam als Jugendlicher in die Schweiz, lebte 23 Jahre hier und wurde nach einem Unfall von der Sozialhilfe unterstützt. Er machte eine psychisch bedingte Arbeitsunfähigkeit geltend, die Betreuerin auf dem Sozialamt teilte diese Einschätzung. Das Amt für Migration des Kantons Zürich stellte sich dagegen auf den Standpunkt, dass sich der Mann trotz der gesundheitlichen Situation um eine Stelle hätte bemühen können. Folglich sei er selbstverschuldet in der Sozialhilfe und verliere sein Aufenthaltsrecht. Das Bundesgericht stützte den Entscheid.

Oder da war die Frau aus Marokko, die einen Schweizer heiratete und zwei Kinder mit ihm hat. Sie wurde Opfer häuslicher Gewalt, die Ehe wurde geschieden. Die Obhut für das eine Kind liegt alternierend bei beiden Eltern, beim anderen nur bei der Mutter. Der Sozialarbeiter der Familienberatungsstelle beschreibt sie als sehr engagierte und fürsorgliche Mutter, auch der Lehrer ihrer Tochter nimmt sie als verantwortungsvoll wahr. Dennoch hat das Zürcher Migrationsamt entschieden, ihr die Aufenthaltsbewilligung zu entziehen.

Die Frau wird in der Verfügung des Migrationsamts praktisch ausschliesslich auf die Kosten reduziert, die sie und ihre Kinder für die öffentliche Hand verursacht haben. Im Schreiben, das die WOZ einsehen konnte, heisst es in verächtlichem Tonfall, es seien keinerlei ernsthafte Anstrengungen erkennbar, dass sie ihr Arbeitspensum erhöhe. Die häusliche Gewalt wird nicht erwähnt. Die ihr von anderen Stellen attestierte soziale Integration, die guten Sprachkenntnisse und die Bemühungen um die Erhöhung ihres Arbeitspensums bleiben unberücksichtigt. Nun will man die Familie trennen: Der Vater soll mit der älteren Tochter hierbleiben, die Mutter mit der jüngeren nach Marokko ausgewiesen werden. Oder die Tochter wird fremdplatziert, womit noch höhere Sozialhilfekosten anfielen als bisher.

Er sei als Schweizer Bürger beschämt und empört über die verletzende Weise, in der seine Klientin dargestellt werde, erzählt Marc Spescha. «Was sich hier abspielt, ist ein Feldzug gegen Sozialhilfebezüger und -bezügerinnen. Insofern auch faktisch alleinerziehende Mütter von Schweizer Kindern betroffen sind, nehmen die Behörden in Kauf, gegen die geltende Rechtsprechung des Bundesgerichts zu verstossen», sagt der Anwalt. «Es hat sich eine Unkultur im Umgang mit den Schwächsten etabliert.» Sein Eindruck, nicht nur im Kanton Zürich, sondern auch in anderen Kantonen der Deutschschweiz: Die kantonalen Behörden scheinen systematisch Dossiers zu durchforsten, um Menschen mit Sozialhilfe die Bewilligung entziehen zu können.

Immer noch härtere Gesetze

340 000 Menschen waren 2016 gesamtschweizerisch auf Sozialhilfe angewiesen: Das sind weniger als vier Prozent der Bevölkerung. 60 000 von ihnen stammen aus Drittstaaten und verfügen über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung. Weitere rund 40 000 haben eine vorläufige Aufnahme erhalten. Es geht also bei der ganzen Diskussion um lediglich etwas mehr als ein Prozent der Schweizer Bevölkerung. Der Druck auf dieses eine Prozent wurde in den letzten Jahren aber massiv erhöht.

Beispielhaft dafür steht eine Gesetzesänderung, die 2019 in Kraft trat. Bisher durfte Personen, die sich länger als fünfzehn Jahre in der Schweiz aufhielten, nicht wegen der Sozialhilfe die Niederlassungsbewilligung entzogen werden. Diese Ausnahme wurde nun gestrichen. Nach fünfzehn Jahren kann es nun immer noch heissen: Raus! «Die Migrantinnen und Migranten werden so in einen andauernden Zustand der Unsicherheit versetzt. Sie wissen letztlich nie, ob sie in der Schweiz bleiben können oder nicht», sagt Marianne Hochuli von der Caritas.

Die Vorschläge, die der Bundesrat letzte Woche auf Antrag von Karin Keller-Sutter beschlossen hatte, gehen in die gleiche Richtung. Ob eine Person dauerhaft in der Schweiz bleiben darf, ob sie befristet geduldet ist oder nur vorläufig: Auf allen Ebenen wird noch mehr Unsicherheit geschaffen. Die Niederlassungsbewilligung soll künftig nicht mehr nur bei einem «erheblichen», sondern überhaupt bei einem Bezug der Sozialhilfe entzogen werden können. Nicht mehr nur Personen mit einer vorläufigen Aufnahme sollen eine eingeschränkte Sozialhilfe erhalten, sondern alle Personen aus Drittstaaten in den ersten drei Jahren ihres Aufenthalts. Und: Personen mit vorläufiger Aufnahme müssen noch strenger überprüft werden, wenn sie ein Härtefallgesuch für eine Aufenthaltsbewilligung stellen.

ExpertInnen aus verschiedenen Bundesämtern, Kantonen und Gemeinden hatten im Vorfeld vor den meisten Massnahmen gewarnt: Sie seien überstürzt, könnten gar eine kontraproduktive Wirkung entfalten. Die Mehrheit aus FDP und SVP im Bundesrat liess sich davon nicht beirren. Sie wollte sogar bei Kindern, deren Eltern Sozialhilfe beziehen, die Möglichkeit einschränken, sich individuell einbürgern zu lassen. Wie der «Tages-Anzeiger» berichtete, hatte CVP-Bundesrätin Viola Amherd dies in der Beratung als «Sippenhaft» bezeichnet. Darauf zog Keller-Sutter den Antrag zurück.

Weit unter dem Existenzminimum

Die Auswirkungen der steten Verschärfungen zeigen sich nirgendwo so deutlich wie bei der Situation von Menschen in der vorläufigen Aufnahme. Statt Sozialhilfe erhalten sie nur noch eine sogenannte Asylfürsorge, auch wenn sie gar keine Asylsuchenden mehr sind. So auch im Kanton Zürich, wo die Stimmberechtigten im September 2017 einer entsprechenden Änderung im Sozialhilfegesetz zustimmten.

Moritz Wyder ist der Geschäftsführer von Map F, einer unabhängigen Monitoring- und Anlaufstelle für vorläufig Aufgenommene. Er rechnet vor: Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe empfiehlt bei Einzelpersonen einen Grundbedarf von 986 Franken im Monat. Die Asylfürsorge im Kanton Zürich ist nun mindestens dreissig Prozent tiefer: Sie beträgt maximal 690 Franken (wie in der Stadt Zürich) – bis hinunter auf 300 Franken. Davon ausgehend, dass man laut Studien knapp vierzig Prozent des Lebensbedarfs für «Nahrungsmittel, Getränke und Tabakwaren» benötigt, stünden einer vorläufig aufgenommenen Einzelperson in einer Gemeinde wie etwa Stäfa rund fünf Franken für Essen, Getränke und Tabakwaren im Tag zur Verfügung. Bei einer mehrköpfigen Familie kann dieser Betrag je nach Gemeinde auf unter drei Franken pro Person sinken.

Vielen Betroffenen droht zudem ein Umzug in eine Kollektivunterkunft. Vorläufig Aufgenommene haben mit dem neuen Gesetz auch die freie Wohnsitzwahl verloren: Neu werden sie einer Gemeinde zugeteilt und dürfen den Wohnsitz nicht mehr wechseln, solange sie Unterstützung beziehen. All das führt zu einem noch grösseren sozialen und wirtschaftlichen Ausschluss. «Wir sprechen von einer Gemeindelotterie», sagt Wyder.

In der Sackgasse

Map F dokumentiert das Schicksal von Betroffenen, so etwa das des 53-jährigen Syrers Muhamad Abdulghani, der 2015 in die Schweiz geflohen ist. «Dass die Schwere, die Einsamkeit und Perspektivlosigkeit auch vier Jahre später noch da sein würden, habe ich mir nicht gedacht», sagt der Mann in einem aus dem Arabischen übersetzten Bericht für Map F. Als er im Frühling 2019 den F-Ausweis erhalten habe, sei seine Freude gross gewesen. Doch kurz danach kam das Erwachen. Denn trotz abgeschlossenem Asylverfahren muss der ehemalige Bankangestellte heute in einer Kollektivunterkunft wohnen: «Seit die Asylgesuchszahlen in der Schweiz so tief sind, reicht es wenigstens für ein Einzelzimmer.» Sein F-Ausweis habe keinen Wert, sagt Abdulghani. «Ich kann keinen Handyvertrag abschliessen und erhalte keine Reisedokumente.» Für seinen Lebensunterhalt bekommt er 390 Franken im Monat.

Mehr Glück hatte der 39-jährige Ranny Kaddoura, der ebenfalls aus Syrien geflohen ist. Er lebt seit sieben Jahren in der Schweiz und ist inzwischen Vater eines Sohnes und von Zwillingsmädchen. Der Kommunikationsingenieur hat eine Anstellung bei einer IT-Firma gefunden. «Die ersten vier Jahre in der Schweiz waren eine verlorene Zeit. Als Asylsuchender hatte ich zehn Franken pro Tag zur Verfügung. Du wartest jahrelang auf einen F-Ausweis, darfst nicht arbeiten und nicht einmal einen Deutschkurs besuchen. Das ist mit ein Grund, weshalb ich bis heute nur ein sehr kleines Netzwerk habe», erzählt er der WOZ. Heute verdient Kaddoura knapp genug, um die fünfköpfige Familie ohne zusätzliche Unterstützung ernähren zu können. Doch auch heute ist die Situation schwierig: «Die Gemeinde gibt uns keine finanzielle Unterstützung für die Kinderkrippe und die Frühförderung.»

Ranny Kaddoura beschreibt den F-Ausweis als Sackgasse, von der niemand wisse, wie er herausfinde. «Dabei gebe ich mein Bestes, ich arbeite hier, zahle Steuern, mache niemandem Probleme. Und trotzdem darf ich nicht ins Ausland reisen – selbst wenn ich das als Angestellter einer international tätigen Firma berufsbedingt müsste. Die Sackgasse F ist einmalig in Europa. Damit bestraft die Schweiz die Leute dafür, dass sie hier sind.»

Verfassungswidrig?

Eigentlich hatte sich der Bundesrat zum Ziel gesetzt, die Sackgasse zu öffnen. Noch unter Justizministerin Simonetta Sommaruga hatte er 2018 eine Integrationsagenda beschlossen. Der Bund wird demnach mehr Geld an die Kantone zur Integration von Menschen mit vorläufiger Aufnahme zahlen, auch sollen sie eine individuelle Beratung und Begleitung erhalten.

Mit den Beschlüssen von letzter Woche tut der Bundesrat nun aber das Gegenteil: Statt nur vorläufig Aufgenommene sollen neu alle Personen aus Drittstaaten in den ersten drei Jahren ihres Aufenthalts eine gekürzte Sozialhilfe erhalten. «Es ist komplett widersprüchlich, die Prekarisierung nach all den schlechten Erfahrungen noch auszuweiten. So unterminiert der Bundesrat die eigene Integrationsagenda», kritisiert Marianne Hochuli von Caritas. «Ich bin mir sicher, dass es dagegen politischen Widerstand geben wird.» Der Bundesrat muss seine neuen Ideen erst als Gesetze in die Vernehmlassung schicken.

Pierre Heusser, Vertrauensanwalt der Unabhängigen Fachstelle für Sozialhilferecht, hält die Einführung von tieferen Sozialhilfebeiträgen für Personen mit einem gewissen Aufenthaltsstatus gar für verfassungswidrig: «Sozialhilfeansätze allein aus Kriterien des Aufenthaltsstatus festzulegen, ist eine sachfremde Unterscheidung. Der Aufenthaltsstatus hat nichts mit dem Lebensbedarf einer Person zu tun.» Ein Problem im juristischen Kampf gegen diese, wie Heusser sagt, «willkürliche Ungleichbehandlung» bestehe darin, dass die AusländerInnenfürsorge in einem Bundesgesetz geregelt sei – und deshalb in der Schweiz nicht auf Verfassungsmässigkeit überprüft werden könne. Eine Beschwerde müsste also, um überhaupt Aussichten auf eine ernsthafte gerichtliche Überprüfung zu haben, bis an den Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg gezogen werden.

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