Bundesanwaltschaft: Selbstinszenierung, Skandal, Versagen
Die Bundesanwaltschaft diente hundert Jahre vor allem der Verfolgung der Linken – bis zur Fichenaffäre. Doch auch danach gab es immer wieder Skandale, bis und mit jenem um den noch amtierenden Michael Lauber. Eine Geschichte des Scheiterns.
Ein stiller Schaffer, ein Bürokrat, den die Öffentlichkeit nicht wahrnimmt: So sieht der Journalist Urs Paul Engeler mit Blick auf die skandalträchtige Geschichte der Behörde den idealtypischen Bundesanwalt. Nur einer in der langen Reihe der sechzehn bisherigen BundesanwältInnen erfüllte Engelers Vorstellung: der unscheinbare Willy Padrutt. Er wurde 1993 als Bundesanwalt ordentlich pensioniert. Keinem seiner öffentlichkeitsbewussten NachfolgerInnen gelang ein solcher Lauf: Schon Padrutts Vorgänger, Rudolf Gerber, musste wegen der Fichenaffäre den Hut nehmen, Carla Del Ponte verliess das Amt ohne nennenswerte Erfolge, Valentin Roschacher musste unter Druck den Dienst quittieren, Erwin Beyeler wählte das Parlament ab – und nun steht Michael Lauber vor einem Amtsenthebungsverfahren.
Das vernichtende Urteil des mittlerweile über siebzigjährigen Engeler über die bisherigen Tätigkeiten der Bundesanwaltschaft gründet in der gründlichen Kenntnis von deren 170-jähriger Geschichte. Der langjährige «Weltwoche»-Journalist schrieb im Nachgang der Fichenaffäre das Buch «Grosser Bruder Schweiz. Die Geschichte der Politischen Polizei» (Weltwoche-ABC-Verlag. Zürich 1990). Und er hat während seiner Zeit bei der «SonntagsZeitung» persönliche Erfahrungen mit den höchsten StrafverfolgerInnen der jüngeren Zeit gemacht: Die damalige Bundesanwältin, Carla Del Ponte, liess ihn wegen einer «läppischen» Story abhören. Ihm war ein Papier zugespielt worden, das einen Streit zwischen zwei Bundesräten dokumentierte.
Gegen alles «Subversive»
Ungeachtet der Ausrichtung der Behörde – ob Schnüffelpolizei oder Mafiajägerin – gibt es seit ihrem Anfang im Jahr 1848 ein Kontinuum: Selbstinszenierung, Skandal, Versagen. Bis zur Fichenaffäre 1989 diente die Bundesanwaltschaft im Kern der politischen Verfolgung von Linken und «Subversiven». Als mit dem Mauerfall der Kalte Krieg Geschichte war, die Globalisierung die Schweiz heftig erfasste und die Konzerne der Politik ihre Bedingungen zu diktieren begannen, bedeutete das auch das Ende der Bundesanwaltschaft als Gesinnungsprüfungsinstitut. Ihre Neuausrichtung war naheliegend: Wirtschaftskriminalität, Geldwäscherei, organisierte Kriminalität, Korruption. Es blieb also hochpolitisch: Die Linke begrüsste die neue Richtung zunächst, die Bürgerlichen hingegen redeten die Probleme klein. Die alten Stützen der Behörde waren ihre neuen Gegner. Denn schliesslich gerieten damit Tiefsteuerpolitik, Holdingwirtschaft und die Dienstleistungen des Finanzplatzes, einer zentralen Säule des Geschäftsmodells Schweiz, in den Fokus.
Die obersten StrafverfolgerInnen lieferten ihren Gegnern reichlich Munition, sie produzierten und produzieren zuverlässig Rohrkrepierer. Scheinbar spektakuläre Fälle wie jene gegen den Oberst Friedrich Nyffenegger, den Privatbankier Oskar Holenweger oder die Hells Angels fielen in sich zusammen oder erwiesen sich als Fälle, die vor ein Bezirksgericht gehört hätten. Dieses Versagen der obersten StrafverfolgerInnen spielte rechtsbürgerlichen Kräften in die Hände. Die alten BefürworterInnen der Verfolgung Andersdenkender mutierten zu den neuen GegnerInnen der Institution, die sie am liebsten ganz abschaffen oder zu einer Anklagebehörde mit beschränkter Kompetenz schrumpfen würden.
Eine ständige Bundesanwaltschaft wurde 1848 gleich nach der Gründung der modernen Schweiz installiert. Der erste Bundesanwalt, Jakob Amiet, legte sein Amt allerdings bereits 1856 nieder – aus Mangel an Arbeit. Danach blieb die Stelle bis 1889 unbesetzt. Wie willfährig sich der Bundesrat gegenüber autoritären Mächten (und später Nazideutschland) verhielt, zeigte sich in jenem Jahr: Die Regierung reaktivierte auf Druck des deutschen Reichskanzlers, Otto von Bismarck, die ständige Bundesanwaltschaft – ohne Verfassungsgrundlage. Das Parlament kuschte und winkte den Erlass wie vom Bundesrat gewünscht durch. Denn die Regierung fürchtete die Reaktion Bismarcks, der zuvor Verträge mit der Schweiz aufgekündigt hatte und mit weiteren Schritten drohte, falls die offizielle Schweiz politische Aktivitäten deutscher SozialistInnen nicht unterbinde und sie überwache.
Dazu passte die Personalie Jakob Albert Scherb, der ab 1889 während zehn Jahren als Bundesanwalt wirkte. Scherb und der Bundesrat foutierten sich dabei um die Gewaltenteilung. Scherb war gleichzeitig Bundesanwalt und Thurgauer Ständerat der Demokraten. Die Behörde bewegte sich von Anfang an in einer rechtlichen Grauzone und agierte als Kopf der politischen Polizei im Interesse rechtsbürgerlicher Machtpolitik. Urs Paul Engeler zitiert in seinem Buch den hellsichtigen Zürcher Staatsrechtler Johann Jakob Schollenberger, der 1905 die Bundesanwaltschaft als Fehlkonstrukt, «unrechtmässig» und «verfassungswidrig» geisselte. Der «grösste Fluch» des neuen Amts werde «das Lockspitzeltum» sein, die Spioniererei und Schnüffelei, die verdeckte Polizeiarbeit.
Suizid eines Bundesanwalts
Ein spektakulärer und zugleich tragischer Fall an der Spitze der Behörde erregte in den fünfziger Jahren internationales Aufsehen. Dem einzigen sozialdemokratischen Bundesanwalt in der Geschichte der Behörde bekam das Amt nicht. René Dubois wurde 1955 zum Bundesanwalt gewählt – und er erschoss sich am 23. März 1957 auf dem Dachboden seines Wohnhauses in Bern. Seine Mission, die ihm zum Verhängnis wurde, war durchaus ehrenwert und nimmt vorweg, was ab den neunziger Jahren zum Kerngeschäft der Bundesanwaltschaft gehören sollte: die Geldwäscherei.
Dubois hatte schon als stellvertretender Bundesanwalt gegen den ukrainisch-lettischen Geschäftsmann und Agenten Gregori Messen-Jaschin ermittelt. Dieser hatte während des Zweiten Weltkriegs im Auftrag der deutschen Wehrwirtschaft in Sarnen die Handelsfirma Sfindex gegründet. Dubois recherchierte wegen Verdacht auf «Nazigeldwäscherei». Allerdings lief er damit intern auf. Er reiste schliesslich auf eigene Faust mit vertraulichen Amtsakten nach Paris, um die französischen Nachrichtendienste für seine Sache zu gewinnen, und pflegte enge Kontakte mit dem französischen Attaché Marcel Mercier. Als die Franzosen Dubois auffliegen liessen, sah dieser offenbar nur noch einen Ausweg.
Eine Rolle in dieser Geschichte spielte ein intriganter Bundespolizeiinspektor: Max Ulrich, der bereits mit disziplinarischen Verstössen aufgefallen war, hatte vor der Wahl Dubois’ beim Bundesrat interveniert – und sich im Fall der Sfindex auf die Gegenseite geschlagen. Er stand wie Dubois mit den französischen Nachrichtendiensten und Mercier in Kontakt und belieferte diesen mit als geheim deklarierten Akten.
Dubois’ Suizid löste eine Untersuchung aus. Der Bundesrat setzte sich in einem Bericht mit dem Fall auseinander, untersuchte die Rollen von Ulrich und Dubois und ging der Frage nach, ob die Bundesanwaltschaft richtig aufgestellt sei. An deren problematischem Wirken änderte der Bericht nichts. Die Regierung beliess es bei einer Scheinreform. Das Bundesstrafgericht verurteilte Ulrich wegen illegalen Nachrichtendiensts und Amtsgeheimnisverletzung zu zwei Jahren und sechs Monaten Zuchthaus; dem verstorbenen Bundesanwalt legte die Untersuchung schwere Amtsgeheimnisverletzung zur Last.
Der emsige Pornojäger
Dubois passte nicht ins übliche Schema der Subversivenjäger. Das kann man von Hans Walder (1968–1974), der übrigens die Ermittlungen in der Affäre Dubois geführt hatte, nicht behaupten. Walder war ein Kalter Krieger. Einer, der auch alles, was nur im Entferntesten mit freier Sexualität zu tun hatte, für eine subversive und systemverändernde Kraft hielt. Und damit ja durchaus recht hatte. Er wurde als «Pornojäger» verspottet. Der Zoll konfiszierte in Walders Amtszeit fleissig erotische Romane, die BuchhändlerInnen in Deutschland, Dänemark oder Schweden bestellt hatten. Sie erhielten ihre bezahlte Ware nicht und wurden auch noch gebüsst.
Offensichtlich versuchten die Strafbehörden, den neuen Zeitgeist zurück in die Flasche zu stopfen, aus der er entwichen war. Unter den beschlagnahmten Werken fand sich etwa Guillaume Apollinaires «Elftausend Ruten», das Werk eines Poeten von Weltrang. Oder «Josefine Mutzenbacher – meine 365 Liebhaber», Felix Salten zugeschrieben. In Theo Pinkus’ Limmat-Buchhandlung kam die Bestellung «Gruppensex» nie an.
Walder vernachlässigte dabei aber keineswegs den Kampf gegen die Neue Linke. Der grüne Altnationalrat Josef Lang, damals Gymnasiast und Mitglied der Revolutionären Marxistischen Liga (RML), erinnert sich an eine Tagung der Partei Anfang der siebziger Jahre in einer Turnhalle bei Lausanne. Der Abwart warnte die VeranstalterInnen, die Halle sei am Abend zuvor wohl verwanzt worden. Die RML-Leute machten sich auf die Suche und wurden fündig. Die RML ging gerichtlich gegen die gescheiterte Abhöraktion der politischen Polizei vor.
Der Kalte Krieger
Auch Walders Nachfolger, Rudolf Gerber (1974–1990), war ein obsessiver Kalter Krieger und führte fort, was sein Vorgänger aufgegleist hatte. Er trieb die Verfolgung von Linken auf die Spitze. Die Fichenaffäre war wesentlich sein Werk und brachte das ungeheure Ausmass der politischen Verfolgung ans Tageslicht. Wirtschaftskriminalität, Geldwäscherei oder Drogenhandel, also eigentliche Strafverfolgungsdelikte, behandelte er als Quantité négligeable.
Gerbers Amtszeit ist mit dem Fall des Brigadiers Jean-Louis Jeanmaire verknüpft, der in einem Geheimprozess der Militärjustiz zu achtzehn Jahren Gefängnis verurteilt wurde. Angeblich hatte er der Sowjetunion brisante Geheimnisse verraten. Im Nachhinein stellte sich heraus, dass der Brigadier keinen Zugang zu relevanten geheimen Informationen gehabt hatte. Der auch von Bundesrat Kurt Furgler vorverurteilte Jeanmaire wurde in dieser hysterischen Atmosphäre 1977 zu einer völlig überzogenen Strafe verurteilt. Ein anderer Rohrkrepierer unter Gerbers Führung war die Affäre um die sowjetische Nachrichtenagentur Nowosti, die angeblich linke Kreise unterwandert haben soll.
Ende der achtziger Jahre brannten AsylbewerberInnenheime, Rechtsextreme um Marcel Strebel, damals Chef der Patriotischen Front, traten gewalttätig in Erscheinung. Das aber kümmerte die politische Polizei und die Bundesanwaltschaft nicht wirklich. In der Affäre um Bundesrätin Elisabeth Kopp und deren Mann Hans Kopp wurde Gerber vorgeworfen, er habe den Verdacht auf Amtsgeheimnisverletzung durch Bundesrätin Kopp zu wenig entschlossen untersucht und Drogenhändler protegiert. Eine disziplinarische Untersuchung entlastete Gerber weitgehend. Doch die zur Aufklärung der Kopp-Affäre sowie der Amtsführung der Bundesrätin und der Bundesanwaltschaft eingesetzte Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) gab ihm den Rest. Der Bundesrat liess ihn fallen, und Gerber musste vorzeitig in den Ruhestand.
Die PUK brachte dabei auch zutage, dass die politische Polizei über rund 900 000 Personen Fichen angelegt hatte. Das Ausmass der Überwachung erschütterte die Schweiz. Die Politik beeilte sich, die Bundesanwaltschaft zu demontieren und neu aufzubauen. Jetzt erst wurde sie als reine Strafverfolgungsbehörde auf- und ausgebaut. Die politische Polizei ging im Inlandsgeheimdienst Dienst für Analyse und Prävention auf – und schliesslich im Nachrichtendienst des Bundes, der inzwischen erneut unrechtmässig Material über die politische Betätigung linker Organisationen und Parteien sammelt (siehe WOZ Nr. 21/19).
Reformen und eine Pleiteserie
Derweil wurde die Bundesanwaltschaft nach 1990 in mehreren Schritten als unabhängiges Justizorgan reformiert, neu ausgerichtet und ausgebaut. Um ihre Unabhängigkeit zu stärken, wählt seit 2011 die Vereinigte Bundesversammlung den Bundesanwalt; die Aufsicht der Behörde nimmt seither nicht mehr der Bundesrat, sondern die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) wahr.
Genützt hat all das wenig. BundesanwältInnen fallen wie Dominosteine. Weder Carla Del Ponte (1994–1998) noch Valentin Roschacher (2000–2006) konnten einen der spektakulär angekündigten Fälle erfolgreich abschliessen. Roschacher legte sich ausserdem mit der Aufsicht, dem damaligen Bundesrat Christoph Blocher, an. Er verlor den Machtkampf und musste gehen. Den undurchsichtig und schwach agierenden Erwin Beyeler (2007–2011) wählte das Parlament ab.
Und nun also Michael Lauber. Er, der 2012 als Hoffnungsträger angetreten war, galt zunächst als guter Kommunikator und fähiger Manager, der Ruhe in die Behörde brachte. Doch in seiner zweiten Amtszeit häuften sich die Pannen. Und schliesslich verfing sich Lauber persönlich im Dickicht der Korruptionsermittlungen gegen den Weltfussballverband Fifa.
Im vergangenen Herbst wählte ihn die Bundesversammlung nochmals knapp. Aber Lauber setzte noch einen drauf und wehrt sich gerichtlich gegen das vernichtende Urteil der Aufsichtskommission. Jetzt steht der tiefste Fall bevor, den ein Bundesanwalt je erlebt hat: Vergangene Woche beantragte die parlamentarische Gerichtskommission die Amtsenthebung Laubers. Das hat es noch nie gegeben in der langen Geschichte der Bundesanwaltschaft (vgl. «Zieht Lauber es bis zum bitteren Ende durch?» im Anschluss an diesen Text).
Die nächste Reform?
Stellt sich die Frage: Wie kann eine solche Institution über all die Jahre derart beschädigt sein, wie man sich das sonst nur aus sogenannten Bananenrepubliken gewohnt ist? Kann das bloss an den Personen an der Spitze der Behörde liegen? Der Zürcher Strafrechtsprofessor und SP-Ständerat Daniel Jositsch sieht den Gesetzgeber mit in der Verantwortung. Aus föderalistischen Gründen habe sich dieser gescheut, eine klare Zuständigkeit zwischen kantonalen Staatsanwaltschaften und der Bundesanwaltschaft zu definieren. Grosse Fälle wie das Grounding der Swissair gehörten nicht an ein Bezirksgericht, wie das damals der Fall war; Fälle wie jener der Hells Angels nicht an die Bundesanwaltschaft. Die Bundesanwaltschaft müsse grosse, spezialisierte Fälle bearbeiten und so ein entsprechendes Know-how aufbauen. Auch die Rekrutierung und Ausbildung des Personals sei ein wichtiges Thema.
Jositsch hat im vergangenen Jahr ein entsprechendes Postulat eingereicht. Dieses habe nichts mit der Diskussion um die Person des Bundesanwalts zu tun, sondern beruhe auf dem Umstand, dass die Bundesanwaltschaft seit Jahrzehnten in der Kritik stehe, sagt Jositsch. Die Problematik gehe zudem über die Zuständigkeitsthematik hinaus: Es entstehe der Eindruck, dass es bislang nicht gelungen sei, die noch aus unterschiedlichen kantonalen Strafprozessordnungen stammenden StrafverfolgerInnen zu einer einheitlichen Kultur zusammenzuführen. Auch gebe es personelle Probleme beim Bundesstrafgericht, und schliesslich stelle sich die Frage, ob die erst vor wenigen Jahren geschaffene Aufsichtsbehörde zweckmässig sei oder die Bundesanwaltschaft nicht doch wieder dem Bundesrat unterstellt werden sollte.
Das Postulat liegt nun bei der Geschäftsprüfungskommission des Ständerats. Dessen Subkommission Gerichte/Bundesanwaltschaft überprüft jetzt die Strukturen der Bundesanwaltschaft und wird dem Parlament voraussichtlich in der Herbstsession einen Vorschlag unterbreiten. Was würde eine neue Reform für die Führung der Bundesanwaltschaft nach einer Amtsenthebung Laubers bedeuten? Wählt das Parlament einen ordentlichen Bundesanwalt – oder wird die beschädigte Behörde interimistisch geführt?
Amtsenthebungsverfahren : Zieht Lauber es bis zum bitteren Ende durch?
Die Eröffnung eines Amtsenthebungsverfahrens gegen Bundesanwalt Michael Lauber ist beschlossene Sache: Die parlamentarische Gerichtskommission stimmte vergangene Woche mit dreizehn gegen vier Stimmen der Eröffnung eines Verfahrens zu. Dem Beschluss war eine zweistündige Anhörung des amtierenden Bundesanwalts vorausgegangen.
Lauber schaffte es nicht, die gegen ihn erhobenen Vorwürfe zu entkräften. Die Gerichtskommission teilte nach der Anhörung mit, es lägen ausreichend Hinweise vor, dass der Bundesanwalt seine Amtspflichten «vorsätzlich oder grob fahrlässig schwer verletzt hat». Somit ist die Kommission von Gesetzes wegen verpflichtet, ein Amtsenthebungsverfahren einzuleiten.
Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) kam bereits im vergangenen Herbst zu einem vernichtenden Urteil über Laubers Amtsführung: Er habe im Zusammenhang mit den Ermittlungen gegen die Fifa und mehreren informellen Treffen mit Fifa-Chef Gianni Infantino mehrfach gelogen, illoyal gehandelt und die Untersuchungen der AB-BA behindert. Dem Bundesanwalt wirft inzwischen nicht bloss die AB-BA ein «im Kern falsches Berufsverständnis» vor.
Der Zürcher Ständerat Daniel Jositsch hatte noch vor der letzten Wahl Laubers im vergangenen Herbst in der SP-Fraktion dessen Wiederwahl befürwortet: «Nicht wegen der Person des Bundesanwalts; mir ging es darum, Schaden von der Institution abzuwenden. Ausserdem hoffte ich, dass Lauber sein Verhalten ändern würde», sagt Jositsch heute. Diese Absicht hatten auch andere Fraktionen und ParlamentarierInnen. Lauber erhielt noch einmal eine Chance und wurde knapp im Amt bestätigt. Doch als er gerichtlich gegen die Aufsichtsbehörde vorging und sich gegen die Vorwürfe mit einer umfangreichen Eingabe beim Bundesgericht wehrte, verlor er den Rückhalt im Parlament. Mittlerweile entzieht ihm selbst die FDP die Unterstützung.
SP-Nationalrat Matthias Aebischer, Mitglied der Gerichtskommission, entzog ihm zusammen mit der Kommissionsmehrheit bereits vor der Wiederwahl das Vertrauen: «Dass er gleich mehrere Rekurse eingelegt hat, unter anderem gegen die Aufsichtsbehörde, zeigt sein rechtsstaatliches Verständnis. Es geht ihm offensichtlich nur um sich selbst, nicht um eine glaubwürdige Bundesanwaltschaft.» Nach Aebischers Ansicht hätte Lauber deswegen längst den Rücktritt einreichen sollen, «er hatte zahlreiche Gelegenheiten dazu».
Weshalb der Bundesanwalt auch jetzt noch an seinem Amt festhält und offenbar die Angelegenheit bis zum bitteren Ende durchziehen will, weiss wohl nur er. Wie auch immer das Bundesverwaltungsgericht die Vorwürfe gegen den Bundesanwalt beurteilen wird: Die Bundesversammlung wird voraussichtlich im Herbst einem Amtsenthebungsverfahren zustimmen.
Andreas Fagetti
