Nr. 24/2020 vom 11.06.2020

«Die Polizei wird dort suchen, wo man fündig wird»

Kontaktverbot, Hausarrest, Präventivhaft: In ihrem «Kampf gegen den Terror» will die Schweiz extrem weit gehen. Staatsrechtler Daniel Moeckli über das Stereotyp eines «Gefährders», wenig effektive Massnahmen und den Trend zum Präventionsstaat.

Interview: Anna JikharevaMail an AutorIn

Im Zweifel dürfte es künftig heissen: Hausarrest, 24 Stunden pro Tag (hier ein US-amerikanisches Fussfesselmodell). Foto: Eric Gay, Keystone

WOZ: Herr Moeckli, nächste Woche berät der Nationalrat zwei Antiterrorvorlagen. Eine davon sieht eine Reihe präventiv-polizeilicher Massnahmen gegen sogenannte Gefährder vor. Könnten auch Sie ein solcher Gefährder sein?
Daniel Moeckli: Theoretisch kann jede und jeder unter den Begriff fallen, also auch ich. Aber eigentlich ist allen klar, wer damit gemeint ist. Der Gesetzgeber hat bei der Gefährderin, dem Gefährder ja ein bestimmtes Bild im Kopf – und diesem Bild entspreche ich nicht. Aus der Terrorismusbekämpfung weiss man seit langem: Je offener die Definitionen und je grösser der Ermessensspielraum der Behörden, desto eher stellt man auf Stereotype ab. Und in der Schweiz lautet das Stereotyp: männlich, jung, mit Migrationshintergrund, in bestimmten Szenen unterwegs.

Wer würde denn künftig über die Gefährlichkeit einer Person entscheiden – und nach welchen Kriterien?
Konkret kann das Bundesamt für Polizei Fedpol die Massnahmen auf Antrag einer kantonalen oder kommunalen Behörde oder des Nachrichtendiensts verfügen. Gemäss dem Gesetz ist eine Gefährderin oder ein Gefährder eine Person, von der man anhand konkreter aktueller Anhaltspunkte vermutet, dass sie eine terroristische Aktivität ausüben könnte. Das kann natürlich sehr viel beinhalten: Man kann schon mit dem Besuch bestimmter Websites, dem Liken eines Social-Media-Beitrags oder einer Äusserung auf dem Pausenplatz in den Fokus der Polizei geraten.

Als schärfste Massnahme sieht das Gesetz einen Hausarrest vor, die nationalrätliche Kommission fordert jetzt aber sogar eine Präventivhaft. Kann man für ein Like also schon bald ins Gefängnis kommen?
Lassen Sie mich etwas ausholen. Schon heute sind Vorbereitungshandlungen für bestimmte Delikte, die Finanzierung von Terrorismus und die Beteiligung an al-Kaida oder dem IS strafbar. Mit der zweiten Vorlage, über die der Nationalrat berät, stehen in Zukunft auch die Beteiligung an irgendeiner Terrororganisation sowie die Anwerbung, Ausbildung und Reise im Hinblick auf terroristische Aktivitäten unter Strafe. Insgesamt besteht also schon eine ganze Palette an Straftatbeständen, die es den Behörden erlauben, jemanden dingfest zu machen und eine Strafverfolgung einzuleiten.

Daniel Moeckli

Mit dem Gesetz über die polizeilichen Massnahmen soll man nun noch weiter im Vorfeld intervenieren können. Man will jene Fälle abdecken, in denen die Behörden eigentlich nichts gegen eine Person in der Hand haben – eine sehr problematische Stossrichtung. Die Präventivhaft ist dabei nur das extremste Mittel. Schon der weniger weit gehende Hausarrest lässt sich wahrscheinlich nicht mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vereinbaren.

Welche Voraussetzungen müssen gegeben sein, um eine Person präventiv wegzusperren?
Der Vorschlag der Kommission ist sehr offen formuliert, es steht auch nicht drin, wie lang die Haft dauern würde. Die Präventivhaft wird darin zudem als Sanktion bezeichnet – was sie ja gerade nicht ist: Sie ist keine strafrechtliche Massnahme, sondern eine polizeiliche. Es ginge nicht darum, Personen zu bestrafen, sondern terroristische Aktivitäten zu verhindern. Die Mehrheit der Kommission geht davon aus, dass sie ein Gesetz für Terroristen macht, dabei ist es eines für Gefährder.

Wie effektiv sind solche Massnahmen im Antiterrorkampf überhaupt?
Es ist fraglich, ob Interventionen mit polizeilichen Massnahmen etwas bringen, wenn jemand dabei ist, sich zu radikalisieren, und – selbst wenn das der Fall wäre – ob ein liberaler Rechtsstaat sich das erlauben darf. Denn was hier vorgesehen ist, sind massive Eingriffe in die Grundrechte. Natürlich gibt es Menschen, die gefährlich sind. Und selbstverständlich muss sich der Staat überlegen, wie er mit dieser Gefahr umgehen soll. Aber ich frage mich, ob die vorgesehenen Massnahmen da geeignet sind – oder ob damit eine Person nicht vielmehr auch in eine Rolle gedrängt werden kann.

Wie meinen Sie das?
Das Gesetz ist anwendbar auf Personen ab zwölf Jahren. Stellen Sie sich einen männlichen Jugendlichen mit Migrationshintergrund vor, aufgewachsen in schwierigen Verhältnissen, der auf Social Media einen Like setzt und dann merkt, dass die Polizei ihm dafür Aufmerksamkeit schenkt. Plötzlich steht der junge Mann im Zentrum des Interesses, wird jetzt erst recht im Internet aktiv und verhält sich renitent. Er bekommt dann ein Kontaktverbot oder eine Eingrenzung, darf also bestimmte Leute nicht mehr treffen, bestimmte Gebiete nicht mehr betreten. Das kann zu einem Teufelskreis werden, zu einer selbsterfüllenden Prophezeiung.

Es muss nicht so kommen, aber möglicherweise wird er sich denken: In den Augen der Behörden oder sogar der Gesellschaft bin ich ja sowieso das, wofür ihr mich haltet. Solche Massnahmen können zur Stigmatisierung und allenfalls gar zur Erhöhung der Gefährlichkeit beitragen. Ich sehe aber noch ein weiteres Problem.

Welches?
Wenn der Polizei so weitgehende Befugnisse eingeräumt werden, muss sie auch tätig werden. Denn wenn etwas passiert und die Person nicht frühzeitig identifiziert wurde, hagelt es Vorwürfe. Ähnlich ist es übrigens auch bei Sexualstraftätern: Wenn jemand nach Verbüssung der Straftat nicht verwahrt wird und dann passiert etwas …

Also lieber jemanden wegsperren, als später für eine Straftat verantwortlich gemacht zu werden?
Aus der Politik kann es in solchen Fällen heissen: Wir haben euch die Mittel zur Verfügung gestellt, wieso wendet ihr sie nicht an? So geraten die Sicherheitsbehörden unter Handlungsdruck, müssen proaktiv Gefährderinnen und Gefährder identifizieren. Sie werden also dort suchen, wo man typischerweise fündig wird. Aus Gesprächen mit Polizeibeamten weiss ich, dass sie an sich genaue Vorgaben möchten, in welchen Fällen und wie sie ein Gesetz anwenden sollen, sie wollen nicht Richter spielen. Dieses Gesetz aber verbindet extrem vage Definitionen mit extrem weitgehenden Befugnissen und schafft somit einen riesigen Interpretationsspielraum. Damit wird auch die vollziehende Behörde in eine schwierige Situation gebracht.

Kürzlich haben der Europarat und die Uno die Vorlagen kritisiert. Warum fiel die Kritik so heftig aus? Die Schweiz steht mit diesen Verschärfungen international ja bei weitem nicht alleine da.
Die Uno kritisiert insbesondere die vage Terrorismusdefinition im Gesetz, die nicht einmal den Vorgaben des Uno-Sicherheitsrats entspricht – und der ist ja beileibe keine Menschenrechtsbehörde. In Bezug auf den Hausarrest und die Präventivhaft wäre die Schweiz übrigens ganz an der Spitze mit dabei – wobei man betonen muss, dass es schwierig ist, verschiedene Rechtssysteme miteinander zu vergleichen.

Was sich aber sagen lässt: Schon der Hausarrest geht sehr weit. Die einzigen westeuropäischen Staaten, die diesen kennen, sind das Vereinigte Königreich, wo er sich auf die Nacht beschränkt, und Frankreich, wo es höchstens acht Stunden pro Tag sein dürfen. Der Schweizer Entwurf sieht Hausarrest für 24 Stunden am Tag vor. Und die Präventivhaft gibt es nirgends in Europa. Wenn ich richtig informiert bin, sehen nur drei demokratische Staaten auf der Welt Präventivhaft für Terroristen vor: Israel, Indien und die USA mit Guantánamo. Ansonsten ist es ein Instrument autoritärer Staaten, insbesondere im Nahen Osten.

Wo sehen Sie die Gründe dafür, dass das Parlament im Kampf gegen den Terror so weit gehen will wie nur möglich?
Zunächst einmal: Die Parlamentarierinnen und die Parlamentarier stellen sich nicht vor, dass sie oder ihre Nachbarn von diesem Gesetz betroffen sein könnten – anders etwa als bei Strassenverkehrsgesetzen. Das sind schlechte Voraussetzungen für eine gute Gesetzgebung, weil es immer darum gehen sollte, sich in die Lage der Betroffenen zu versetzen. Wenn es um gewisse Personenkategorien geht, scheinen rechtsstaatliche Prinzipien nicht mehr zu greifen.

Zudem will man zeigen, dass man resolut durchgreift und der Polizei alle Instrumente an die Hand gibt, die irgendwie denkbar sind – selbst wenn sich das nicht mit übergeordnetem Recht vereinbaren lässt. Gerade in Bezug auf den Hausarrest und die Präventivhaft ist die Wahrscheinlichkeit gross, dass nicht erst der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, sondern schon die Schweizer Gerichte feststellen werden, dass die Massnahmen die EMRK verletzen. Die Personen werden also aus dem Hausarrest oder der Haft entlassen werden müssen. Gewisse Politiker wünschen sich das wohl, damit sie sagen können: Wir wollten ja, aber die Gerichte machten uns einen Strich durch die Rechnung …

Welche Folgen hat so ein Präventionsstaat? Ich stelle mir etwa vor, dass die Behörden riesige Ressourcen aufbieten müssen.
Schätzungen zufolge würde das Gesetz wohl ein paar Hundert Menschen betreffen. Diese zu identifizieren und gegen sie polizeiliche Massnahmen durchzusetzen, ist sehr zeitintensiv und erfordert grosse Ressourcen. Wenn man schon präventiv aktiv werden will, erscheint mir das Geld sinnvoller im Bereich der Jugendarbeit oder der Bildung investiert. Es sind letztlich auch soziale Probleme, um die es hier geht.

Und welche Rolle spielt die Technologie in diesem Präventionsstaat?
Der Trend zum Präventionsstaat wird natürlich auch von technischen Entwicklungen getrieben. Dinge, die früher nicht denkbar waren – die Verarbeitung von grossen Datenmengen, der Einsatz von Überwachungstechnologien oder Fussfesseln –, all diese Möglichkeiten haben den Staat ja erst auf die Idee gebracht, schon weit im Vorfeld tätig zu werden. Doch beim Erstellen von Profilen oder bei der Nutzung von Algorithmen müssen gewisse Kriterien verwendet werden, um die Leute zu identifizieren – womit wir wieder bei den Stereotypen wären und somit beim Problem der Diskriminierung. So geraten gewisse Gruppen unverhältnismässig oft in den Fokus, andere wiederum verliert man aus den Augen, was auch gefährlich sein kann.

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