Irgendwann, nach unzähligen Gerüchten und Zeitungsartikeln, war genug: Im Oktober 2020 leitete der Bezirksrat endlich eine administrative Untersuchung zu den Vorgängen im Dübendorfer Sozialamt ein. Der nun vorliegende Bericht bestätigt: In der Zürcher Agglogemeinde wurden Armutsbetroffene jahrelang systematisch schikaniert, diffamiert, exzessiv überwacht und rassistisch beschimpft. Zudem wurden ihnen willkürlich Leistungen gekürzt oder gar ganz verwehrt.

Ist Dübendorf nur ein Einzelfall? Leider nein. Das ergibt ein Anruf bei der Unabhängigen Fachstelle für Sozialhilferecht (UFS). Am Telefon: Tobias Hobi. Als Vertrauensanwalt ist er mit unzähligen Schicksalen aus der ganzen Deutschschweiz konfrontiert. Da ist zum Beispiel ein älterer, psychisch angeschlagener Mann, der absolut pleite ist und seine Wohnungsmiete nicht mehr zahlen kann, sodass er auf der Strasse steht. Und das Sozialamt? Will ihm keinen Rappen geben, solange er nicht sein Haus im Ausland verkauft hat, was ihm trotz seines Bemühens nicht innerhalb nützlicher Frist gelingt.

Dann wieder meldet sich bei der UFS eine Frau aus dem Aargau, wo es Sozialhilfeempfänger:innen nur unter bestimmten Umständen und mit einem entsprechenden Beleg erlaubt ist, ein Auto zu besitzen. Die starken Rückenschmerzen, unter denen die Frau leidet, waren dem Amt zu wenig Grund. Dann aber, nachdem sie das Auto einer Kollegin verkauft hatte und diese es ihr ab und zu auslieh, kürzte ihr das Sozialamt umgehend die Leistungen: Ein Mitarbeiter der Gemeinde hatte sie entdeckt und es dem Amt gemeldet. Immerhin, so Hobi: Im Nachhinein bekam die Frau recht. Aus unzähligen solchen und ähnlichen Geschichten, die dem Anwalt Tag für Tag aus verschiedensten Gemeinden zu Ohren kommen, wird klar: Dübendorf ist bloss ein krasses Beispiel unter vielen.

Was ist faul im Sozialstaat Schweiz? Wo liegen die Gründe für diese Misere in der Sozialhilfe? Als Erstes wäre zu nennen: das Fehlen eines Bundesrahmengesetzes. Seit Jahrzehnten weigert sich der Bundesrat, ein solches einzuführen, und verweist dabei stets auf den Föderalismus. Und so existieren statt eines Gesetzes, das Mindeststandards für einen verfassungskonformen Umgang mit Armutsbetroffenen setzen würde, 26 völlig unterschiedliche kantonale Sozialhilfegesetze und die nicht rechtsverbindlichen Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (Skos).

Zuletzt machte sich die Zürcher Grünen-Nationalrätin Katharina Prelicz-Huber im August 2020 mit einer Motion für ein solches Rahmengesetz stark. Neben der Forderung nach einem sozialen Existenzminimum, das die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben ermöglichen soll, brachte sie dabei auch die Stärkung des Rechtsschutzes sowie Vorschriften für das Fachpersonal in Sozialdiensten ins Spiel. Doch auch diesmal: Der Bundesrat lehnte ab. Ein Parlamentsentscheid steht noch aus.

Wo bleiben die Aufsichten?

Im Fall Dübendorf waren es Recherchen des «Tages-Anzeigers», die den skandalösen Umgang des Sozialdiensts aufs Tapet brachten. Dadurch erst ist es zur administrativen Untersuchung gekommen. Der daraus entstandene Bericht offenbart ein weiteres Grundproblem: das Fehlen einer funktionierenden Aufsicht der Sozialdienste. Im Kanton Zürich ist der Bezirksrat dafür zuständig. Aufsichten jedoch, die regelmässig die Arbeit der Sozialdienste überprüfen, gibt es in der Schweiz nicht. Will heissen: Von sich aus aktiv wird kaum je eine Behörde, und in manchen Kantonen gehen entsprechende Stellen oft nur oberflächlich auf Beschwerden ein. Im Aargau etwa, wo die UFS mit besonders vielen Fällen konfrontiert ist, wäre eine Beschwerdestelle für solche Angelegenheiten zuständig, die jedoch direkt dem Kantonalen Sozialdienst angeschlossen ist. Selbst bei gravierenden Rechtsverletzungen nähme diese ihre Aufsichtsfunktion nicht wahr, sagt Hobi.

Umso wichtiger wäre ein guter Rechtsschutz für Armutsbetroffene – doch dieser ist ungenügend. Zu diesem Schluss kommt eine unlängst im Auftrag des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) publizierte Studie. So wird etwa die unentgeltliche Rechtspflege nur beschränkt gewährt. Umso wichtiger sind unabhängige, kostenlose Rechtsberatungen. In der Deutschschweiz jedoch gibt es nur wenige solche Stellen, die das Sozialhilferecht abdecken. «Nur schon wir bearbeiten pro Jahr rund tausend Fälle», sagt Hobi. «Für weitere nochmals etwa tausend, die sich bei uns melden, haben wir schlicht keine Kapazität.» Hinzu kommt: Da man für solche Mandate kaum Geld bekommt, gibt es nur wenige Anwält:innen, die sich auf Sozialhilferecht spezialisieren.

Auch auf den Sozialdiensten ist der Wissensstand oft ungenügend. Anders lassen sich rechtswidrige Praktiken wie das mehrfach beobachtete Kürzen von Leistungen, ohne die dazu erforderlichen Verfügungen auszustellen, kaum erklären. In Dübendorf offenbarten sich fehlende Sachkenntnisse insbesondere auch bei der Sozialvorsteherin, wie die administrative Untersuchung belegt. Und auch in verwaltungsrechtlicher Hinsicht verhielt sich die Dübendorfer Exekutive laienhaft. Das zeigt sich am Beispiel der Ombudsstelle, die erst 2016 aufgrund der medialen Berichterstattung eingerichtet wurde. Korrekterweise hätte die Ombudsperson durch das Parlament bestellt werden müssen – in Dübendorf jedoch geschah das direkt durch die Exekutive. Erst 2019 wurde diese Kompetenz an das Parlament übertragen.

Problemfeld Outsourcing

Dübendorf ist zudem ein Paradebeispiel für die hochexplosive Wirkung, die entsteht, wenn sich fehlende Sachkenntnis mit politischem Kalkül verbindet: In der Zürcher Vorortsgemeinde standen die Sozialdienste unter der Leitung einer SVP-Stadträtin – eines Mitglieds jener Partei also, die die Sozialpolitik am liebsten auf den Stand des frühen 20. Jahrhunderts zurückversetzen würde. Das politische Kalkül belegen nicht nur die in vielen Kantonen lancierten Bestrebungen, die Leistungen weiter zu kürzen und mit immer neuen Auflagen und Sanktionen zu verbinden. Aufgrund dieses politischen Drucks ist im Kanton Zürich seit einigen Monaten auch ein Gesetz in Kraft, das es Sozialhilfebeziehenden verbietet, Auflagen und Weisungen direkt anzufechten, selbst wenn diese bis weit in die persönlichen Verhältnisse eingreifen – etwa wenn man trotz Krankheit an einem Arbeitsprogramm teilnehmen muss.

Die neuste Verschärfungsandrohung kommt für einmal direkt aus dem Bundesrat. Konkret will dieser die Kantone verpflichten, an Personen ohne Schweizer, EU- oder Efta-Pass tiefere Sozialhilfeleistungen auszurichten – nachdem Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene schon seit längerem weit weniger Geld erhalten (vgl. «Reiche entlasten, Arme jagen» ).

Wildwuchs auch beim Thema Outsourcing: So lagerte die Dübendorfer Sozialbehörde etwa diverse Aufgaben an die Ostschweizer Firma RGB Consulting aus. Diese vermittelte der Gemeinde nicht nur Springer:innen, sondern übernahm auch Fälle im Kindesschutz – ohne eine entsprechende Regelung in der Gemeindeordnung, wie sie die Kantonsverfassung verlangt. An den Dossiers mit äusserst heiklen Informationen arbeiteten somit Personen, die nicht unter der Aufsicht der Stadt Dübendorf standen.

«Ein ungutes Gefühl»

Dass Sozialbehörden Aufgaben an Dritte auslagern, ist nur schon deshalb hoch problematisch, weil Firmen mit Profitinteressen so direkt auf die Sozialpolitik einwirken. Im Fall Dübendorf etwa empfahl RGB Consulting der Gemeinde, aus dem regionalen Zweckverband für Soziale Dienste auszutreten und Stellen einzusparen. In der Folge explodierten die Ausgaben für Temporärpersonal, das wiederum von RGB gestellt wurde.

In dieser Vermischung von Beratertätigkeit und Arbeitseinsätzen (RGB Consulting bietet auch Rechtsberatung und -vertretung an) liegt denn auch das Grundproblem. RGB Consulting schreibt auf seiner Website: «Wir erkennen (…) Schwächen und Stärken in Ihrer Organisation, sodass praxisnahe, effiziente Lösungen präsentiert werden können.» Thomas Hobi sagt: «Dokumente der Firma legen die Vermutung nahe, dass sie den Gemeinden vor allem das Einsparen von Sozialausgaben schmackhaft machen will. Da sie selbst daran aber viel Geld verdient, muss befürchtet werden, dass dieses am Ende bei den Sozialhilfebezügern wieder reingeholt wird.» (Tatsächlich hat die Gemeinde die Kosten für die Springer:innen statt als Leistungen Dritter direkt als Sozialhilfekosten verbucht. Dadurch erhielt die Gemeinde vom Kanton zu hohe Beiträge für die Sozialhilfe.)

RGB Consulting gibt an, in den Kantonen St. Gallen, Thurgau, Appenzell Ausserrhoden, Graubünden und Zürich tätig zu sein. Fragen betreffend Firmenideologie und Umsatz lässt die Firma bis Redaktionsschluss unbeantwortet. Laut Hobi gibt es keine Beweise dafür, dass Rechtsberaterinnen oder Springer von RGB Consulting systematisch gegen Sozialhilfeempfänger:innen arbeiteten. In einzelnen Fällen habe man gute Erfahrungen mit Springer:innen gemacht. In anderen Fällen bleibe allerdings «ein ungutes Gefühl».

Hobi schildert den Fall einer Frau, die fünf Jahre vor ihrer Pensionierung von einer Gemeinde verpflichtet wurde, ihr Guthaben aus der beruflichen Vorsorge zu beziehen und sich so von der Sozialhilfe abzulösen – entgegen den Skos-Richtlinien, die das erst zwei Jahre vor der Pensionierung erlauben. Trotz hängigem Verfahren hatte die Gemeinde die Sozialhilfeleistungen zweimal komplett eingestellt, sodass die Frau weder den Lebensunterhalt noch die Miete bezahlen konnte. Die UFS erreichte zumindest, dass die Betroffene bis zum Entscheid über ihren Rekurs Geld erhält.

Hobi berichtet ausserdem von Fällen, in denen Springer:innen «nicht mit besonders viel Sachverstand aufgefallen» seien: «Eine Springerin, die gleich bei zwei unserer Fälle aufgetaucht ist, drohte nach dem ersten Kontakt mit einer Klientin ohne irgendeinen Anhaltspunkt direkt mit einer Anzeige wegen Drogenmissbrauchs.» Bei einem weiteren Fall habe ein Springer einen Klienten dazu gedrängt, seine Ausbildung abzubrechen und eine Arbeitsstelle anzunehmen.

Positives Beispiel Winterthur

Unter welchen Bedingungen Outsourcing im Sozialbereich erlaubt ist, ist kantonal unterschiedlich geregelt. Für Sozialarbeit gibt es einen von einem humanistischen Menschenbild geprägten Kodex. Wenn eine Gemeinde oder eine Fachorganisation Stellen ausschreibt, wird zumindest das Anstellungsprofil transparent gemacht. Wie jedoch RGB Consulting seine «kompetenten» Mitarbeiter:innen auswählt, entzieht sich jeglicher Kontrolle.

So zeigt das Beispiel Dübendorf eine weitere generelle Problematik: In vielen Gemeinden sind die Sozialbehörden unterdotiert. Deshalb ist es landauf, landab gang und gäbe, dass eine einzige Sozialarbeiterin viel zu viele Fälle alleine bearbeiten muss – sodass sie dem jeweiligen Einzelfall auch beim besten Willen kaum gerecht werden kann. Zu diesem Schluss kommt auch die Studie des BSV. Ihre Empfehlung: bessere Arbeitsbedingungen und mehr Zeit für Sozialarbeiter:innen in den Sozialdiensten.

Als positives Beispiel erwähnt die Studie den Sozialdienst Winterthur: Indem dort mehr Personal angestellt wurde, konnten nicht nur die Sozialhilfebeziehenden besser betreut werden, sondern es gelang auch, mehr von ihnen in den normalen Arbeitsmarkt zu bringen. Damit konnten mittelfristig sogar Kosten eingespart werden.