Vor dem Gipfeltreffen: Auf Irrwegen zum Frieden

Nr. 24 –

Seit Russland Krieg gegen die Ukraine führt, gibt es Vermittlungen für einen Frieden. Eine Rekonstruktion, weshalb sie häufig bereits in der Anlage scheiterten.

das Hotelressort Lake Lucerne auf dem Bürgenstock
Gelegenheit für die Schweiz, ihr ramponiertes Image aufzubessern: Tagungsort der Ukrainekonferenz auf dem Bürgenstock. Foto: Denis Balibouse, Reuters

Gerade einmal drei Jahre ist das Gipfeltreffen her, und doch ist es fast in Vergessenheit geraten. Die Strassen am Genfer Seebecken waren menschenleer an jenem 16. Juni 2021, die Innenstadt eine einzige rote Zone, auch der Luftraum blieb dicht. Sanft glitten die Limousinen von Wladimir Putin und Joe Biden durch die mit den Fahnen Russlands und der USA gesäumten Strassen. Obwohl der Krieg in der Ostukraine damals bereits sieben Jahre dauerte und der Kreml dabei war, Truppen und schwere Waffen an der Grenze zum Nachbarland zusammenzuziehen, war dies kaum Thema an diesem sommerlich-warmen Tag. Stattdessen drehte sich das dreistündige Gespräch zwischen den beiden Präsidenten primär um Cybersicherheit.

Er glaube nicht, dass Putin einen neuerlichen Kalten Krieg wolle, sagte Biden im Anschluss vor den Medien. Man spreche die gleiche Sprache, gab sich auch Putin zufrieden. Der Schweizer Aussenminister Ignazio Cassis schliesslich zeigte sich vor allem geehrt, dass die Wahl des Austragungsorts auf Genf gefallen war. Auch hätten die Verbindungen zu Russland gestärkt werden können. Es war das letzte Mal, dass Putin und Biden persönlich aufeinandertrafen. Nur acht Monate später, in den frühen Morgenstunden des 24. Februar 2022, sollten russische Truppen mit der Bombardierung von Kyjiw beginnen.

In der medialen Einstimmung auf die Friedenskonferenz auf dem Bürgenstock vom kommenden Wochenende wird das Genfer Treffen kaum erwähnt. Und doch steht es beispielhaft dafür, wie die internationale Diplomatie mit dem Krieg gegen die Ukraine umgegangen ist: Sie hat ihn jahrelang schlicht nicht wahrhaben wollen. Wer die Geschichte der Vermittlung im Krieg rekonstruiert, merkt bald: Es ist zuerst eine Geschichte der Ignoranz, dann eine der Verdrehung und schliesslich eine des Stillstands.

Phase 1: Minsker Fehler

Am Anfang des Krieges, darüber sind sich die meisten Historiker:innen einig, stehen die «grünen Männchen»: russische Sondereinheiten ohne Hoheitsabzeichen, die vor inzwischen zehn Jahren auf der Krim einfielen. Den Anlass, sich die ukrainische Halbinsel mit Gewalt zu sichern, gab die erfolgreiche «Euromaidan»-Revolution, die kurz zuvor zur Absetzung des russlandtreuen Präsidenten Wiktor Janukowitsch sowie zu einer europäischen Orientierung der Ukraine geführt hatte. In einer nationalistischen Rede zur Annexion brachte Putin schon damals seine grossrussischen Fantasien zum Ausdruck.

Auch wenn die EU, die USA und weitere Staaten – die Schweiz zog damals noch nicht mit – erste Sanktionen gegen Russland erliessen, wurde die gewaltsame Grenzverschiebung erstaunlich widerstandslos hingenommen. «Trotz des klaren Bruchs des Völkerrechts vermochte die internationale Gemeinschaft die von Russland geschaffenen Fakten nicht zu revidieren und signalisierte eine Bereitschaft, das Thema in den Beziehungen zu Russland weitgehend auszuklammern», schreibt die Politikwissenschaftlerin Gwendolyn Sasse in ihrem Überblicksband «Der Krieg gegen die Ukraine».

Eine Reaktion gab es erst, als russische Söldner mit Unterstützung lokaler separatistischer Kräfte die Regionen Donezk und Luhansk im industriell geprägten Donbas für sich reklamierten. Zum ersten vermittelnden Gesprächsforum wurde im Juni 2014 das «Normandie-Format». Es bildete sich am 70. Jahrestag der alliierten Landung an der Atlantikküste heraus, daher der Name. Das Forum bestand aus der deutschen Kanzlerin Angela Merkel, dem französischen Präsidenten François Hollande, dem neuen ukrainischen Präsidenten Petro Poroschenko sowie Putin. Aus den Verhandlungen entstanden zwei Abkommen: Minsk I im September, Minsk II fünf Monate später. Von Anfang an hatten die Verträge einen wesentlichen Konstruktionsfehler: Die russische Seite galt nicht als Kriegspartei, sondern als Friedensvermittlerin.

Das erste Minsker Abkommen vereinbarte das Ende aller Kampfhandlungen, den Abzug illegaler bewaffneter Einheiten und die Einrichtung einer OSZE-Mission zur Überwachung der ukrainisch-russischen Grenze. Im zweiten wurde festgehalten, dass die Ukraine die Kontrolle über ihre Grenze mit Russland zurückerhalten würde. Die Annexion der Krim war kein Thema; und umgesetzt wurden die Vereinbarungen auch nie. «Dabei ging die Obstruktion durchaus von beiden Konfliktparteien aus. Russland war jedoch für eine grundlegende Unwucht in der Verhandlungskonstellation verantwortlich, da es die eigene Rolle im Konflikt leugnete», schreibt die Osteuropaexpertin Sabine Fischer in einem Aufsatz «Mission Impossible». Diese Leugnung hat Russland nicht nur die Möglichkeit gegeben, seinen späteren Grossangriff zu planen. Sie erschwert auch bis heute jede denkbare Gesprächsanlage.

2019 begann Russland, die Bevölkerung in Donezk und Luhansk systematisch einzubürgern: ein klarer Verstoss gegen den Geist der Minsker Abkommen. Mit der Anerkennung der beiden «Volksrepubliken» drei Tage vor der Vollinvasion im Februar 2022 zerstörte Putin das Gesprächsformat definitiv. Bis dahin hatte der Krieg bereits 14 000 Menschenleben gefordert. Die Jahre hybrider Kriegsführung erzielten zudem die paradoxe Wirkung, dass die Ukraine zu einem neuen Staat gemacht wurde, wie der Historiker Serhii Plokhy in seinem detailreichen Buch «Der Angriff» schreibt: «Ein zum Zeitpunkt der Krim-Annexion in vielerlei Hinsicht geteiltes Land war nun in dem Wunsch vereint, seine Souveränität, seine demokratische Ordnung und seine Lebensweise zu verteidigen – um fast jeden Preis.»

Phase 2: Istanbuler Gerüchte

Der russische Angriff auf die gesamte Ukraine wurde zuerst von einer hohen Gesprächsdichte zwischen den Kriegsparteien begleitet – was damit zu tun hatte, dass sich die Ukraine unter existenziellem militärischem Druck befand und Putin gleichzeitig mit seiner Blitzoffensive auf Kyjiw gescheitert war. Schon Ende Februar reiste eine ukrainische Delegation ins belarusische Homel. Die Gespräche zwischen den Kriegsparteien gingen im März on- und offline weiter, erst in Belarus, dann in Ankara. Am 29. März fand schliesslich unter türkischer Vermittlung ein Treffen am Bosporus statt.

In ihrem «Istanbuler Kommuniqué» legte die ukrainische Seite ein weitgehendes Kompromissangebot vor. In zehn Punkten formulierte sie die Bedingungen für einen Waffenstillstand, eine dauerhafte ukrainische Neutralität sowie internationale Sicherheitsgarantien. Doch letztlich blieben die Positionen zwischen der Ukraine und Russland unvereinbar: Als Voraussetzung für die Neutralität verlangte die Ukraine, dass ihr die westlichen Alliierten militärische Unterstützung garantierten, vergleichbar mit dem Nato-Beistandspakt. Russland selbst sah sich weiterhin als Garantiestaat dieser Sicherheit, mit entsprechenden Blockademöglichkeiten in den internationalen Organisationen. Ausgeklammert blieben auch die unterschiedlichen Vorstellungen rund um den territorialen Status von Krim und Donbas.

In Istanbul, so tönen die russische Propaganda und ihre Apologet:innen im Westen schon lange, sei der Frieden in Reichweite gewesen – bis der «kollektive Westen», wie Putin seinen Feind heute nennt, diesen verhindert habe. Zuletzt verbreiteten das Gerücht die Politikwissenschaftler Samuel Charap und Sergei Radschenko in einem vielbeachteten Beitrag für «Foreign Affairs». Wahrscheinlicher ist allerdings, dass sich die Rahmenbedingungen im Verlauf der Verhandlungen veränderten, weshalb der Prozess im Mai schliesslich stoppte: Russland beharrte auf seinem Kriegsziel, der Kontrolle über die Ukraine. Die ukrainischen Streitkräfte erhielten vermehrt westliche Waffen – und die Aufdeckung der Massaker in Butscha und an anderen Orten liess die Unterstützung in der Bevölkerung für Kompromisse stark sinken.

Annäherungen wurden im Anschluss immerhin auf praktischen Feldern erzielt: So gibt es bis heute Kanäle, in denen über den Austausch von Gefangenen und Gefallenen verhandelt wird. Zum Export des Getreides, insbesondere in Länder des Globalen Südens, wurde ein Getreideabkommen geschlossen, das Russland allerdings im letzten Sommer aufkündigte. Auch die Sicherheit des Atomkraftwerks Saporischschja ist immer wieder Thema.

Phase 3: Kampf der Narrative

Die Vermittlungsbemühungen für einen Frieden und die Entwicklungen auf dem Schlachtfeld hängen eng zusammen. Mit dem Ende der ersten ukrainischen Gegenoffensive im Herbst 2022 änderten sich auch die diplomatischen Strategien. In diesem «Kampf der Narrative», wie ihn Sabine Fischer nennt, konzentrieren sich beide Seiten seit dem Abbruch von offiziellen Friedensverhandlungen darauf, möglichst viel internationale Sympathien zu mobilisieren. Russland, das als Aggressor seinen Angriff aufs Nachbarland jederzeit stoppen könnte, gebärdet sich dabei als antikoloniale Befreiungsmacht gegen den Westen und dessen Militärbündnis Nato – und sucht Verbündete im Globalen Süden, in China und Indien. Auch der ukrainische Präsident Wolodimir Selenski richtet sich nicht mehr an Russland – mit seiner «Friedensformel» hat er stattdessen die internationale Gemeinschaft im Blick.

Dass er nicht auf Ratschläge, den Krieg «einzufrieren», eingehen mag, ist angesichts der zahlreichen Grenz- und Vertragsverletzungen durch Russland in den letzten zehn Jahren nachvollziehbar. Russland würde eine Kriegspause wohl einfach zur Sammlung seiner militärischen Kräfte nutzen. Wie die Abkommen von Minsk zeigten, kann auch eine Waffenruhe den Krieg fördern. Die Ukraine pocht in ihrer Friedensformel, die sie erstmals auf dem G20-Gipfel in Indonesien im November 2022 präsentierte, denn auch weiterhin auf den vollumfänglichen Abzug russischer Truppen von ukrainischem Territorium. Der Plan fordert weiter eine neue Sicherheitsarchitektur für die Zeit nach dem Krieg sowie Garantien für Nahrungsmittelexporte und Nuklearanlagen. An zwei weiteren Gipfeln im letzten Jahr, zuerst in Saudi-Arabien und dann auf Malta, wurde die Friedensformel weiter präzisiert.

Vor diesem Hintergrund lässt sich auch besser verstehen, warum die Ukraine als Gastgeberin auf dem Bürgenstock Russland nicht dabeihaben wollte, solange es die territoriale Integrität des Landes verletzt: Es geht ihr vor allem darum, möglichst viele Staaten für ihre Friedensformel zu gewinnen. Dass Delegationen aus neunzig Ländern anreisen, ist ein beträchtlicher Erfolg, wenn man an das Treffen von Biden und Putin in Genf zurückdenkt, bei dem die Ukraine bloss eine Fussnote der Gegenwart war. Doch ob damit auch eine kritische Masse erreicht wird, damit die Verhältnisse auf dem diplomatischen Parkett ins Wanken geraten?

Wer kommt? : Ein zaghafter erster Schritt

«Friedensprozess anstossen, gemeinsamen Nenner dafür finden»: So formulierte Bundespräsidentin Viola Amherd am Montag das Ziel der Ukrainekonferenz auf dem Bürgenstock. «Man muss alles tun, um diese Gewalt zu stoppen», ergänzte Aussenminister Ignazio Cassis. Am Wochenende versammeln sich auf Einladung der Schweiz und der Ukraine Vertreter:innen von über neunzig Ländern und Organisationen im Luxushotel in der Innerschweiz, das dem katarischen Staatsfonds gehört.

Angekündigt haben sich unter anderem US-Vizepräsidentin Kamala Harris, Deutschlands Kanzler Olaf Scholz, Frankreichs Präsident Emmanuel Macron und EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen. Wohl nicht dabei sein werden China, Brasilien und Südafrika, um deren Teilnahme die Schweiz intensiv geworben hatte. Indien dürfte bloss eine niederrangige Delegation schicken. Einige dieser Staaten haben eigene «Friedensinitiativen» lanciert, die bisher allesamt vage blieben. Russland hatte indes früh angekündigt, dem Treffen fernzubleiben. Und auch Kyjiw machte deutlich, Moskau nicht dabeihaben zu wollen.

Seinen Anfang nahm der Plan für eine Friedenskonferenz in der Schweiz im Januar. Auf dem Weg ans Weltwirtschaftsforum in Davos machte Wolodimir Selenski einen Umweg: Auf dem Landgut Lohn im Berner Kehrsatz bat er Amherd und Cassis um die Organisation eines Gipfels. Für die Schweiz bietet die Anfrage die Gelegenheit, ihr ramponiertes Image aufzupolieren: Dass sie nur zögerlich nach russischen Oligarchengeldern sucht und nicht einmal indirekt Waffen nach Kyjiw schickt, kam im Ausland schlecht an.

Ursprünglich sollte Selenskis «Friedensformel» im Zentrum stehen – ein Zehnpunkteplan, der etwa den Abzug russischer Truppen aus der Ukraine beinhaltet. Geblieben sind davon allerdings nur noch vier: Ernährungs- und nukleare Sicherheit, humanitäre Anliegen wie der Austausch von Kriegsgefangenen sowie die freie Schifffahrt. Wie bei solchen Anlässen üblich, wird hinter den Kulissen seit Wochen um eine Schlusserklärung gerungen. Laut Amherd soll auf dem Bürgenstock in erster Linie der Fahrplan für einen künftigen Friedensprozess ausgehandelt werden. Zudem will man bereits eine Folgekonferenz «in einem nicht-westlichen Staat» aufgleisen. Laut Medienberichten hat sich dafür etwa Saudi-Arabien in Stellung gebracht.