Afghan Fund: Blockierte Milliarden in Genf

Nr. 28 –

Eine Schweizer Stiftung verwaltet über 3,5 Milliarden US-Dollar an afghanischem Volksvermögen. Auch weil die Taliban kompromisslos auftreten, bleibt es der hungernden Bevölkerung vorenthalten.

Geldbündel auf einem Geldwechselmarkt in Kabul
Nahrungsmittel gibt es fast überall genug – was den Menschen fehlt, sind die Mittel, um sie zu kaufen. Geldwechselmarkt in Kabul vorletzten Sommer. Foto: Saifurahman Safi, Imago

Es war ein ungewöhnliches Dekret, das Joe Biden im September 2022 unterzeichnete: Der US-Präsident verfügte damit, dass knapp 3,5 Milliarden US-Dollar von der Afghanischen Zentralbank (DAB) an eine Stiftung in der Schweiz überwiesen werden sollten. Das Geld war Teil jener Devisenvorräte, die auf der DAB lagerten, als die Taliban im Sommer 2021 das Land überrannten und die Macht in Kabul zurückerlangten. Weil Afghanistan umgehend international isoliert wurde, verlor die DAB praktisch über Nacht Zugriff auf insgesamt knapp 9 Milliarden US-Dollar, die sich auf Konten in den USA, den Vereinigten Arabischen Emiraten und in Europa befanden. Bald stellte sich die Frage, was damit passieren solle.

Der grösste Teil des Geldes, knapp 7 Milliarden US-Dollar, lagerte damals in den USA. Im Jahr darauf bemühte sich die US-Regierung darum, die Hälfte davon in die Schweiz zu transferieren, auch um es vor Klagen in Sicherheit zu bringen: In den USA hatte sich nämlich eine Gruppe von Angehörigen der Opfer der Terroranschläge vom 11. September 2001 formiert, um von Afghanistan Entschädigungszahlungen einzufordern; die Taliban hatten während ihrer ersten Regentschaft der Terrororganisation al-Kaida und deren Anführer Usama Bin Laden Unterschlupf gewährt. So wurde in der Schweiz auf Initiative der US-Regierung hin der Fund for the Afghan People gegründet, meist «Afghan Fund» genannt: eine Stiftung mit Sitz in Genf, bei der die 3,5 Milliarden US-Dollar seither hinterlegt sind.

Viel ist nicht passiert

Im Vorstand der Stiftung sitzen neben den beiden afghanischen Ökonomen Anwar ul-Haq Ahady und Shah Mohammad Mehrabi auch Jay Shambaugh, Staatssekretär im US-Finanzministerium, sowie Alexandra Baumann, Vertreterin des schweizerischen Aussendepartements. Gemäss Stiftungszweck soll der Afghan Fund das Milliardenvermögen «erhalten, schützen, bewahren und zum Wohle des afghanischen Volkes ausgeben». So liesse sich das Geld beispielsweise dafür aufwenden, Funktionen der Afghanischen Zentralbank zu übernehmen – wie etwa an den Taliban vorbei Schulden der DAB bei den internationalen Finanzinstitutionen zu begleichen.

Viel passiert ist seit der Gründung vor anderthalb Jahren allerdings nicht. Laut Sitzungsprotokollen, die auf der Website der Stiftung einsehbar sind, wurden etwa Schritte zur Verbesserung der Sicherheitsvorkehrungen beschlossen, externe Firmen mit der Erstellung und der Prüfung der Jahresabschlüsse beauftragt sowie eine Ausschreibung für einen internationalen Beirat veröffentlicht. An der bislang letzten Vorstandssitzung am 29. Januar wurde ein erster Beschluss über eine Auszahlung an die Asian Development Bank gefällt, um Afghanistans Zahlungsrückstände zu begleichen. Wie hoch diese sind und wann die Auszahlung erfolgen wird, will die Stiftung auf Anfrage aber nicht mitteilen. Geld ist offenbar noch keines geflossen.

Dabei gäbe es aus Sicht der afghanischen Bevölkerung dringenden Handlungsbedarf. Im Zuge der Machtübernahme durch die Taliban brach das dortige Bankensystem zusammen, die Inflation schoss durch die Decke. Die afghanische Wirtschaft erlebte einen beispiellosen Zusammenbruch (siehe WOZ Nr. 5/22), von dem sie sich noch nicht erholt hat. Auch in diesem Jahr wird gemäss Uno-Angaben mehr als die Hälfte der Bevölkerung auf humanitäre Hilfe angewiesen sein. Die Wirtschaft müsste dringend stabilisiert werden, bekräftigt Suleiman Bin Schah, Ökonom und ehemals stellvertretender Handelsminister Afghanistans, per Telefon aus Kabul. Während es etwa in den meisten Teilen des Landes mittlerweile ausreichend Nahrungsmittel gebe, fehle es den meisten Afghan:innen an finanziellen Mitteln, um sie zu erwerben.

Zwar sei der Afghani, die Landeswährung, derzeit relativ stabil, sagt Bin Schah. Doch liege das zum grossen Teil an den Millionenbeträgen in Bargeld, die für die humanitäre Hilfe aus dem Ausland nach Afghanistan gelangten. Die Binnenwirtschaft hingegen wachse noch immer nicht, obwohl mehr und mehr junge Menschen auf den Arbeitsmarkt drängten. Überweisungen aus dem Ausland seien zwar theoretisch möglich – aber den Banken fehlten die DAB-Devisen, um die Zahlungen abzuwickeln. «Bis heute sind wir vom Weltmarkt abgeschnitten», bilanziert Bin Schah.

Anders als oft vermutet gibt es kaum internationale Wirtschaftssanktionen gegen Afghanistan, sondern lediglich gegen einzelne Mitglieder der Talibanregierung. Um eine humanitäre Katastrophe zu verhindern, hat das US-Finanzministerium im Dezember 2021 zudem eine Reihe von Ausnahmeregelungen beschlossen, die Überweisungen für humanitäre und private Zwecke erlauben. Neben den praktischen Hindernissen sind es vor allem politische Gründe sowie die Angst vor Reputationsschäden, die grosse Finanzinstitute und private Unternehmen davor zurückschrecken lassen, in Afghanistan zu investieren.

Umso wichtiger wäre ein Afghan Fund, der funktioniert, sagt der Ökonom Bin Schah. So könnte dieser ein starkes Signal an Unternehmen und Banken aussenden, endlich nach Afghanistan zurückzukehren und die Binnenwirtschaft voranzubringen.

Ein höchst ungewöhnliches Konstrukt

Auf dem Weg dorthin gibt es jedoch eine gewichtige Hürde: Das US-Finanzministerium hält daran fest, bis auf Weiteres keine Zahlungen an die DAB in Kabul zu genehmigen, solange deren Unabhängigkeit von der Talibanregierung nicht gewährleistet ist. Das geht aus einem Untersuchungsbericht des US-Aufsichtsgremiums für den Wiederaufbau Afghanistans (Sigar) hervor. Im DAB-Direktorium sitzen heute der ehemalige Finanzminister des «Islamischen Emirats» und zwei weitere hochrangige Talibanführer.

Drei Jahre nach der Machtübernahme scheint die diplomatische Kluft zwischen den religiösen Extremisten und den USA noch immer unüberbrückbar. Die Taliban sind offenbar nicht zu Kompromissen bereit. Im Gegenteil, sie haben die Gründung des Afghan Fund zuletzt mehrfach scharf kritisiert, so auch am vorletzten Wochenende im katarischen Doha, wo sie erstmals an einem gemeinsamen Treffen mit Uno-Sonderbeauftragten verschiedener Länder teilnahmen. Als eine der Hauptbedingungen für eine internationale Kooperation nannte Regierungssprecher Sabiullah Mudschahid die sofortige Rückgabe der DAB-Gelder. Jede von der Stiftung getätigte Zahlung stelle eine «Verletzung internationaler Normen» dar und sei daher völlig inakzeptabel, erklärte auch der Sprecher des Aussenministeriums, Abdul Kahar Balchi. Sollten die Reserven an der DAB vorbei ausgezahlt werden, sehe sich die Regierung gezwungen, Strafen gegen jene zu verhängen, die mit dem Fonds kooperierten.

Und was besagt das internationale Recht? Der Transfer der Devisen aus den USA in die Schweiz verstosse nicht grundsätzlich gegen rechtliche Prinzipien, sagt Ingrid Brunk, Direktorin der Vanderbilt Law School in Nashville und führende Expertin auf dem Gebiet internationaler Rechtsstreitigkeiten. Die US-Regierung habe die rechtliche Befugnis, zu entscheiden, wen sie als gesetzliche Vertretung einer ausländischen Zentralbank anerkenne. Im Fall Afghanistans sei dies jedoch offensichtlich «eine heikle Frage», sagt Brunk, weil die beiden afghanischen Vertreter im Stiftungsrat von den US-Behörden selbst gewählt worden seien. Damit handle es sich beim Afghan Fund um ein höchst ungewöhnliches Konstrukt, für das es weltweit keinen Präzedenzfall gebe, so die Expertin.

Vermutlich auch, um sich vor künftigen Rechtsstreitigkeiten zu schützen, hat der Stiftungsrat im Mai letzten Jahres beim Bundesrat einen Antrag auf «Vorrechte und Immunitäten» gemäss Schweizer Gaststaatgesetz gestellt: Dieses regelt die rechtlichen Bedingungen, unter denen internationale Akteure wie etwa die Uno-Organisationen in Genf oder das Wef in Davos agieren. Im Antragsschreiben der Stiftung an den Bundesrat, das der WOZ vorliegt, ersuchte der Stiftungsrat erfolgreich um Straffreiheit bei künftigen Rechtsstreitigkeiten, eine Unantastbarkeit des Stiftungsvermögens und seiner Mitglieder, eine Steuerbefreiung sowie die Immunität seiner Mitglieder und die Befreiung von den schweizerischen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen.

Das Abkommen, das per 1. Februar dieses Jahres in Kraft trat, folgt einem Trend, der in der Schweiz seit einiger Zeit zu beobachten ist: Internationale Akteure lassen sich als Stiftungen oder Vereine nieder – um anschliessend Privilegien gemäss Gaststaatgesetz zu beantragen. Denn im Gegensatz dazu ist die Gründung internationaler Organisationen oft langwierig und komplex: Diese beruhen meist auf einem völkerrechtlichen Vertrag, der in der Schweiz unter anderem vom Parlament genehmigt werden muss.

Der Teufel steckt in den Statuten

Allerdings könnte sich genau diese Stiftungsstruktur in Zukunft als problematisch erweisen. Denn gemäss Statuten sind die Stiftungsratsmitglieder in persönlicher Funktion und nicht als offizielle Repräsentant:innen ihrer Staaten im Afghan Fund vertreten. Sollte also beispielsweise Joe Biden im November nicht wiedergewählt werden, müsste der US-Vertreter vermutlich seinen Posten im US-Finanzministerium aufgeben – nicht aber seinen Sitz im Stiftungsrat. Die US-Regierung hätte dann keine Kontrolle mehr über das milliardenschwere Stiftungsvermögen.

Wie kompliziert die Machtverhältnisse innerhalb der Stiftung sind, zeigt ausserdem deren Eintrag im Genfer Handelsregister. Demnach müssen Beschlüsse des Stiftungsrats grundsätzlich einstimmig gefasst werden. Um eine Blockade bei allfälliger Uneinigkeit der beiden afghanischen Vertreter zu vermeiden, wurde diesen nur ein gemeinsames Stimmrecht eingeräumt. Sie müssen also entweder zusammen Ja oder Nein stimmen – oder sich enthalten. In diesem Fall entscheiden die Vertreter:innen der Schweiz und der USA.

Gleichzeitig können Stiftungsratssitzungen nur von den beiden afghanischen Vorstandsmitgliedern gemeinsam einberufen werden. Deren Mandate laufen gemäss Statuten am 2. September aus; sollte sich der Stiftungsrat bis dahin nicht auf eine Verlängerung oder Neubesetzung einigen können, drohen die Gelder auf unbestimmte Zeit blockiert zu werden. Zwar könnte letztlich der Bundesrat eingreifen, wenn so der Stiftungszweck verletzt würde – wobei dies aber wiederum durch das Abkommen über Vorrechte und Immunitäten erheblich erschwert würde.

Weitere Fragen hat der oben erwähnte Untersuchungsbericht der Sigar zu Beginn dieses Jahres aufgeworfen. So sei bislang unklar, welche Sicherungsmechanismen es gebe, um zu verhindern, dass künftige Zahlungen an die DAB von den Taliban veruntreut würden. Und mit Besorgnis stellten die Ermittler:innen fest, dass einer der beiden afghanischen Ökonomen im Stiftungsrat neben seiner Tätigkeit für den Afghan Fund auch heute noch im Aufsichtsrat der DAB sitzt.

«Der ganze Prozess findet in einem rechtlichen Vakuum statt», fasst Ökonom Bin Schah die Situation zusammen. Er wünscht sich mehr Dialog zwischen der internationalen Staatengemeinschaft und den Taliban, denn die afghanische Bevölkerung könne nicht ewig auf die Gelder warten. Es brauche klarere Regeln und Sicherheitsvorkehrungen bei deren Verwaltung, wofür zwingend auch die DAB stärker eingebunden werden müsse. Dafür brauche es auch mehr Kompromissbereitschaft der Taliban, ist sich Bin Schah bewusst. Immerhin: Das Geld werde vorerst zumindest nicht weniger, sagt der Ökonom: Durch Zinsen hat sich das afghanische Volksvermögen in Genf bereits auf 3,79 Milliarden US-Dollar erhöht.

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