Dayton und der schlechte Frieden

Zur sogenannten Kriegskunst gehörte schon immer das Verhandeln und Feilschen. Doch nicht alle Konflikte enden mit Friedensverträgen.

Der Kosovokrieg und die Nato-Luftangriffe gegen Serbien endeten am 9. Juni 1999 mit einem „Militärtechnischen Abkommen“, das in einer Kaserne im mazedonischen Kumanovo ausgehandelt und unterzeichnet wurde, für die Nato vom britischen General Michael Jackson und für die Bundesrepublik Jugoslawien (BRJ, bestehend aus Serbien und Montenegro) von den Generälen Svetozar Marjanović und Obrad Stevanović.

Im Einzelnen sah das Abkommen vor: die Einstellung der Feindseligkeiten, den Einsatz der Kosovo-Truppe (Kfor) unter Leitung der Nato, den Rückzug der jugoslawischen Armee, die Festlegung einer Sicherheitszone von fünf Kilometern um die Provinz Kosovo sowie einer Luftsicherheitszone und die Stationierung von zivilen und Sicherheitskräften der UNO. Über den Status des Kosovos sagte das Abkommen jedoch nichts.

Die am 10. Juni verabschiedete Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats billigte den Waffenstillstand und bekräftigte in ihrer Präambel das Prinzip der Integrität und territorialen Souveränität der BRJ. Sie etablierte eine UN-Übergangsverwaltungsmission (Unmik), mit dem Auftrag der „Herstellung substanzieller Autonomie und Selbstverwaltung im Kosovo“, und zwar ausdrücklich „bis zu einer endgültigen Regelung“ der Statusfrage.¹

Das Kumanovo-Abkommen war ein Kompromiss. Es entzog das Kosovo der Verwaltung durch Jugoslawien, stellte jedoch die territoriale Souveränität Serbiens nicht infrage. Dieser Widerspruch belastet die Kosovo-Frage bis heute. 2008 erklärte das kleine Land seine Unabhängigkeit, die Serbien nicht anerkennt. Belgrad beruft sich auf die Resolution 1244, die bislang nicht durch eine andere ersetzt wurde.

Friedenspläne bis zum Dayton-Abkommen

Vor den Nato-Luftschlägen waren Delegationen von Serben und Kosovo-Albanern im Februar 1999 im Schloss von Rambouillet förmlich eingesperrt worden, um zu verhandeln. Es waren allerdings keine echten Verhandlungen. Beide Parteien sollten einen 10-Punkte-Plan absegnen, den die vom Westen dominierte Balkankontaktgruppe² ausgearbeitet hatte. Die Weigerung Serbiens lieferte der Nato die Begründung für die Luftangriffe.

Die Mächtigen hegen stets die Illusion, sie könnten die kompliziertesten Streitigkeiten lösen, indem sie sich fernab der Öffentlichkeit und der gewählten Volksvertreter verständigen. Oft gilt dabei ein exklusives Anwesen als idealer Ort, um in Kamingesprächen die Probleme der Welt zu lösen.

Solche Geheimtreffen gab es immer wieder während der zehnjährigen Kriege, die den Balkan zerstückelt haben. Zum Beispiel auf dem Gestüt Karađorđevo in der Vojvodina, wo am 25. März 1991 der serbische Präsident Slobodan Milošević und der kroatische Präsident Franjo Tuđman zusammensaßen. Die kroatische Seite beteuerte stets, dort sei kein Abkommen geschlossen worden. Doch informell einigten sich die beiden Präsidenten auf die Teilung Bosnien-Herzegowinas zwischen Kroatien und Serbien, wobei „nur ein kleines Stück Bosnien für die Muslime“ bleiben sollte, wie es Tuđman formulierte.

Die Idee, den Frieden durch einen „ethnischen“ Zuschnitt der Territorien auszuhandeln und zu garantieren, wurde in der Folge zum „Leitmotiv“ der künftigen Entwicklung. Der erste Friedensplan wurde von zwei Diplomaten, dem Briten Peter Carrington und dem Portugiesen José Cutileiro, im Februar 1992 vorgelegt, also noch bevor Bosnien-Herzegowina im Krieg versank. Er sah die Teilung des Landes in muslimische, kroatische und serbische „Distrikte“ vor, denen die wesentlichen exekutiven Kompetenzen obliegen sollten.

Im Januar 1993 präsentierten der britische Diplomat David Owen und der frühere amerikanische Diplomat Cyrus Vance im Auftrag der UNO einen neuen Plan. Er teilte Bosnien-Herzegowina in zehn halbautonome Kantone auf, wiederum zugeschnitten nach ethnischen Kriterien. Eine weitere Version vom 30. Juli sah sogar die Schaffung von drei unabhängigen Republiken vor.

1994 beteiligten sich Amerikaner und Russen direkt an den Verhandlungen. Die USA schlugen der kroatischen Regierung einen Deal vor: Diese sollte die kroatischen Milizen, die in Bosnien-Herzegowina gegen die bosnischen Streitkräfte kämpften und unzählige Gräueltaten und Kriegsverbrechen begingen, dazu bewegen, sich mit der Regierung in Sarajevo zu verständigen. Im Gegenzug würden die USA Kroatien helfen, die Regionen zurückzugewinnen, die immer noch von serbischen Separatisten besetzt waren.

Das am 18. März unterzeichnete Abkommen von Washington schuf eine kroatisch-bosniakische Föderation in Bosnien-Herzegowina. Das war der erste Schritt zu der 18 Monate später in Dayton, Ohio, vollendeten Neuordnung. Die Kontaktgruppe schlug eine Teilung vor: 49 Prozent des Territoriums für die Serbische Republik in Bosnien-Herzegowina und 51 Prozent für die kroatisch-bosniakische Föderation. Diese Proportion wurde in den Dayton-Verhandlungen vom November 1995 beibehalten und ging in den Friedensvertrag ein, der am 14. Dezember 1995 in Paris unterzeichnet wurde.

Das Dayton-Abkommen wird oft als Prototyp eines „schlechten Friedens“ dargestellt, weil es der serbischen Seite zu große Zugeständnisse gemacht habe, obwohl die vom Westen ausgerüsteten kroatisch-bosnischen Streitkräfte imstande gewesen wären, ganz Bosnien-Herzegowina zu „befreien“. Um diese These zu bewerten, muss man den Verlauf der Ereignisse betrachten.

Positives Beispiel Mazedonien

Am 11. Juli 1995 besetzten die Einheiten von General Mladić die bosnische Enklave Srebrenica und ermordeten mehr als 8000 Männer. Es war das einzige Massaker der Jugoslawienkriege, das in mehreren Urteilen vom Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (IStGHJ) wie auch vom Internationalen Gerichtshof (IGH) als Völkermord anerkannt wurde. Als Enklave im Osten Bosnien-Herzegowinas, nahe der Grenze zu Serbien, war Srebrenica den bosnischen Serben ein Dorn im Auge, die Frieden nur auf der Basis homogener territorialer Einheiten schließen wollten.

Am 4. August begann die kroatische Armee mit Billigung der USA die Operation „Oluja“ (Sturm). Mit diesem „Blitzkrieg“ eroberte sie das gesamte Territorium der Krajina zurück, das vier Jahre lang von serbischen Separatisten besetzt gewesen war. Weder Belgrad noch die örtlichen serbischen Behörden, die man wahrscheinlich vorab informiert hatte, leisteten Widerstand. Dennoch kam es zu vielen Übergriffen und zum Exodus von etwa 200 000 serbischen Zivilist:innen.

Die bosnischen und kroatischen Streitkräfte setzten die Rückeroberung Bosnien-Herzegowinas einige Wochen lang fort. Doch die westlichen Länder wollten verhindern, dass sich das in der Krajina zugelassene Szenario der ethnischen Säuberung in Bosnien-Herzegowina wiederholt und die serbische Bevölkerung vertrieben wird. Ziemlich sicher zogen sie deshalb im Sommer 1995 entsprechende rote Linien.

Heute argumentieren manche mit dem Hinweis auf das schlechte Beispiel Dayton, dass es im Ukrainekrieg ohne die militärische Niederlage Russlands keinen dauerhaften Frieden geben könne. Abgesehen davon, dass jeder Vergleich zwischen Serbien und einer Atommacht wie Russland sehr gewagt ist, geht diese Argumentation davon aus, dass es in den internationalen Beziehungen in der Regel um die Vernichtung einer Seite durch die andere gehe – dass im konkreten Fall also ein Friedensvertrag den Regimewechsel in Russland voraussetze.

Ein „guter Frieden“ muss aber die Einstellung der Kämpfe garantieren und zugleich den Weg freimachen, der zu einer Dynamik der Versöhnung führt statt in einen Kreislauf von Revanche und Rache. Der entscheidende Fehler des Dayton-Abkommen war nicht, dass eine Seite, also die Serben, bevorzugt wurde, sondern dass man die Verantwortlichen für den Krieg, die ein Interesse am Fortbestand der Spannungen hatten, als „Garanten“ des Friedens einsetzte: also vor allem Kroatien und Serbien, aber auch die ethnonationalistischen Parteien, die angeblich die drei nationalen Gemeinschaften Bosnien-Herzegowinas repräsentierten.

Deren Dominanz ist durch den Anhang der Abkommen gesichert, der die „provisorische“ Verfassung des Landes darstellt. Diese Verfassung blockiert jede Möglichkeit eines politischen Wandels und erweist sich auch 30 Jahre später als nicht reformierbar.³ Insofern hat dieses Abkommen nur eine einzige gute Seite: Es hat die Waffen zum Schweigen gebracht.

Im Umfeld der Dayton-Verhandlungen wurde am 12. November 1995 aber noch eine weitere Vereinbarung erreicht; über die Zukunft von Ostslawonien, also der kroatischen Region, die ebenfalls von serbischen Separatisten besetzt war. Dieses Abkommen sah eine Übergangsverwaltung der UNO vor, gefolgt von der schrittweisen Wiederherstellung der kroatischen Souveränität, aber mit Garantien für die Fortexistenz der großen serbischen Gemeinschaft.

So bot die Region um Vukovar zu Beginn der 2000er Jahre das seltene Bild einer von der internationalen Gemeinschaft geförderten ethnischen Vielfalt. Damit stellen die Krajina und Ostslawonien zwei gegensätzliche „Modelle“ dar, die auch die Alternativen für die Wiedergewinnung der ukrainischen Souveränität aufzeigen: mit einer Militäroperation, die womöglich die „feindliche“ Bevölkerung vertreibt, oder über einen politischen Prozess, der die Rechte der verschiedenen Gemeinschaften garantiert.

Die ethnoterritorialen Obsessionen in der Balkanregion sind bis heute nicht verschwunden. Sie sorgen dafür, dass ab und zu auch wieder das Phantom einer neuen Grenzziehung herumgeistert, wie etwa in der ersten Amtszeit Donald Trumps in Bezug auf das Kosovo. Es ist kein Zufall, dass Milorad Dodik, der starke Mann der Republika Srpska, den US-Präsidenten ganz offen unterstützt, von dem er sich die Durchsetzung einer ethnoterritorialen Lösung erhofft.

Dieser verzerrte Blick rührt von der Illusion, dass die „ethnischen, also gerechten“ Grenzen die einzigen seien, die einen dauerhaften Frieden garantieren können.⁴ Dabei wissen Historiker und Geografen, dass es keine „gerechten“ Grenzen gibt, sondern dass Grenzen immer nur die territoriale Festschreibung eines Kräfteverhältnisses zu einem bestimmten Zeitpunkt darstellen.

Dass andere Modelle möglich sind – auch in Südosteuropa –, zeigt das Beispiel Mazedonien. In dieser ehemaligen Teilrepublik Jugoslawiens tauchte 2001 eine Partisanenbewegung auf, die vorgab, die Rechte der im Nordwesten des Landes konzentrierten albanischen Volksgruppe zu verteidigen. Viele fürchteten damals eine „Kantonalisierung“ dieses Staats mit einer Bevölkerung von gerade 2 Millionen.

Die Gefahr wurde durch das am 13. August 2001 unterzeichnete Ohrid-Abkommen abgewendet, das die kollektiven Rechte der Minderheit stärkte, ohne ihr eine territoriale Basis zuzuteilen. Aus Angst vor einer Spaltung des Landes, mit der man die Büchse der Pandora einer Revision regionaler Grenzen geöffnet hätte, ist es damals gelungen, den Staat lebensfähiger zu machen und seine Legitimität in den Augen aller Volksgruppen zu stärken.

In seinem „Brief aus dem Gefängnis von Birmingham“ vom April 1963 betonte Martin Luther King den Unterschied zwischen einem positiven und einem „negativen Frieden“, der nur die Abwesenheit von Spannungen bedeute.⁵

Ein „negativer Frieden“ ist häufig das Resultat von Geheimverhandlungen, in denen die Illusion vorherrscht, dass die Welt ein riesiges Malheft sei, in das man die „Ethnien“ mit unterschiedlichen Farben eintragen könne. Wenn die berühmte Formel von Yves Lacoste zutrifft, dass „die Geografie vor allem dazu dient, Krieg zu führen“⁶, so muss man ergänzen, dass auch die Kartografie allzu oft dazu dient, einen schlechten Frieden zu rechtfertigen. Einen Frieden, der hinter dem Rücken der Völker ausgehandelt wird und lediglich den nächsten Konflikt heraufbeschwört.

¹ Siehe Resolution 1244/1999, Ziffer 11a.

² USA, Großbritannien, Frankreich, Deutschland, Italien und Russland.

³ Siehe Jean-Arnault Dérens, „Ein schwarzes Loch in Europa“, LMd, September 2008.

⁴ Siehe Jean-Arnault Dérens und Laurent Geslin, „Balkan: Grenzen als Geschichte und Illusion“, LMd, August 2019.

⁵ Siehe „Letter from Birmingham Jail“.

⁶ Yves Lacoste, „La géographie, ça sert d’abord à faire la guerre“, Paris (Maspero) 1976.

Aus dem Französischen von Claudia Steinitz

Jean-Arnault Dérens ist Journalist. Autor von „Géopolitique de l’orthodoxie. Des Balkans à la guerre en Ukraine“, Paris (Tallandier) 2025.