WOZ: An Weihnachten haben sich die Europäische Union und Grossbritannien auf einen Handelsvertrag geeinigt. Für wen ist es der bessere Deal?
Kiran Klaus Patel: Höchstwahrscheinlich für die EU. Denn der gegenseitige Zugang zu den Finanzmärkten ist nicht eindeutig geklärt, und dieser wäre für das Vereinigte Königreich deutlich wichtiger als die Fischereifrage, um die bis zuletzt so hart gestritten wurde. Ein eindeutiger Verlierer lässt sich auch bereits identifizieren: die parlamentarischen Systeme auf beiden Seiten. Sie müssen den Deal so schnell verabschieden, dass für eine ernsthafte Prüfung keine Zeit bleibt.

Die Entwicklung der EU wird gerne als «Ever Closer Union» beschrieben. Ist der Brexit nun der erste Rückschritt?
Keinesfalls! Er ist lediglich der Bruch in einer Erzählung, an die viele lange geglaubt haben. Dabei haben schon frühere Fälle der Standardgeschichte der EU von Vertiefung und Erweiterung widersprochen: 1962 stieg Algerien aus dem Projekt Europa aus, 1985 folgte Grönland. Zudem waren einige politische Bereiche früher stärker in die EU und ihre Vorläuferorganisationen integriert, als dies heute der Fall ist. In der Agrarpolitik etwa haben die Mitgliedstaaten wieder mehr zu sagen als in den siebziger Jahren. Insofern ist es einer der vielen Mythen der europäischen Integration, das Projekt habe bis zum Brexit nur eine Richtung gekannt.

Lässt sich der Austritt von Algerien und Grönland so einfach mit dem von Grossbritannien vergleichen, einer grossen Wirtschafts- und Militärmacht?
Die Ausgangsbedingungen waren tatsächlich höchst unterschiedlich: Algerien und Grönland stiessen als Teil der Erbmasse des europäischen Kolonialismus zum Projekt Europa – und entschieden sich dann zum Austritt. Algerien wollte sich nach dem Unabhängigkeitskrieg von Frankreich und damit von der Europäischen Gemeinschaft (EG) lösen, Grönland weiterhin zu Dänemark gehören, aber nicht zuletzt wegen der Fischereipolitik nichts mehr mit der EG am Hut haben.

Betrachtet man aber die Zeit nach dem Austritt, lassen sich durchaus Parallelen ziehen. Für alle drei Länder gilt: Nach den Verhandlungen ist vor den Verhandlungen. Der Brexit hat sich viereinhalb Jahre hingezogen. Die Idee des ehemaligen britischen Premiers David Cameron, das Verhältnis zur EU mit dem Referendum ein für alle Mal zu klären – «once and for all» – erwies sich als völlig falsch. Auch die Einigung jetzt wird nicht das letzte Ergebnis sein, sondern nur ein Schritt unter vielen.

Ist es bloss ein historischer Treppenwitz, dass es bei Grönland wie Grossbritannien am Ende um den Fisch ging?
In Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt ist die Fischerei sowohl für die EU wie auch für Grossbritannien völlig irrelevant, sie hat aber einen sehr hohen symbolischen Wert. Der Premierminister konnte in einem heroischen Akt selbst mit Brüssel streiten und sich zum Vertreter der nationalen Interessen aufschwingen. Es ging also weniger um den Fisch als um Populismus. Ich drücke das jetzt etwas ironisch aus; für die Betroffenen, ihre Lebenswelten und ökonomischen Perspektiven ist das aber natürlich schlimm.

In Ihrem Buch «Projekt Europa» gehen Sie der Frage nach, ob die Geschichte der EU so verlaufen ist, wie es die Politikerinnen und Politiker in ihren Sonntagspredigten behaupten. Neben dem Mythos der stetigen Vertiefung wird gerne betont, die EU habe nach dem Zweiten Weltkrieg den Frieden gesichert. Stimmt das?
Die EU hat eine andere Rolle gespielt, als man gemeinhin denkt. Die Standardgeschichte, dass sie in der frühen Nachkriegszeit als Lehre der sogenannten Gründungsväter den Frieden brachte, ist zu einfach. Denn als die EG das Licht der Welt erblickte, war die brutale Ordnung des Kalten Kriegs bereits errichtet. Zudem waren ihre Kompetenzen in der Sicherheits- und Aussenpolitik extrem gering.

Stattdessen trug sie aber später spürbar zum sozialen Frieden bei. Wichtig war die weiche, fast schon unsichtbare Dimension des Zusammenkommens, Verhandelns, des Kompromisses, die die Maschine EG überhaupt erst institutionalisiert hat. Vergessen Sie nicht: 1958 sassen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Männer als Kommissare am Tisch, die fünfzehn Jahre zuvor in verfeindeten Armeen gegeneinander Krieg geführt hatten, Widerstandskämpfer oder Zwangsarbeiter waren.

Wie hat die gemeinsam beschlossene Politik den sozialen Frieden gefestigt?
Sie hat ein gewisses Mass an Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten befördert. Nehmen wir die Gemeinsame Agrarpolitik, die GAP. Sie wird zu Recht gerne als Ärgernis gesehen aufgrund der ökologischen Probleme, die sie verursacht, der hohen Kosten sowie des Protektionismus gegenüber Drittstaaten. Sie war aber auch eine verdeckte Form von Sozialpolitik: Damit wurden die hohen Transformationskosten für den primären Sektor abgefedert, der noch in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts sehr bedeutsam war. Die Bauern wurden zwar auch durch die Mechanismen der GAP aus der Landwirtschaft gedrängt, aber sehr viel langsamer, als dies durch die schiere Marktkraft der Fall gewesen wäre.

Vor diesem Hintergrund muss man sich fragen, wie die EU den heutigen Verliererinnen und Verlierern von Modernisierungsprozessen helfen könnte. Denn eine breite Sozialpolitik gibt es noch immer nicht, da halten die Mitgliedstaaten klar ihren Fuss auf der Bremse.

Wird der Mythos von der EU als Friedensstifterin vielleicht auch deshalb so stark betont, weil er Defizite an anderer Stelle versteckt?
Das ist sicher so. Die EG war ja nur eine von vielen Organisationen der internationalen Zusammenarbeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Sie hatte vielleicht ein etwas grösseres Ego, war aber zunächst nicht bedeutender als der Europarat oder die OECD. Um sich Legitimität zu verschaffen, hat sie seit den sechziger Jahren zur Selbstmythisierung gegriffen und auf einen nostalgischen Anfangspunkt verwiesen. Dazu passt das männlich geprägte Bild der Gründerväter, die in ihrer Weisheit genau gewusst haben sollen, welchen Kurs Europa einschlagen müsse. Bei dieser Fokussierung auf die Anfänge äussert sich eine gewisse Denkfaulheit, die der jüngeren Vergangenheit und der komplizierten Gegenwart zu wenig Beachtung schenkt.

Auch heute ist die EU eine schillernde Projektionsfläche: Den einen erscheint sie als das Grösste, den anderen als das grösste Übel. Woher kommt diese Polarisierung?
Das hängt eng mit ihrer Bedeutungssteigerung in den letzten vier Jahrzehnten zusammen. Als die Bauern in den siebziger Jahren für Proteste gegen die Agrarpolitik nach Brüssel zogen, war allen anderen ziemlich egal, was dort passierte. In den letzten zehn Jahren hingegen flatterten in Kiew EU-Flaggen als Zeichen der Hoffnung, in Athen haben sie gebrannt. Man kann sie mögen, man kann sie hassen, aber die EU ist heute unglaublich wichtig für Wohl und Weh ganzer Volkswirtschaften. Viele haben erst spät verstanden, welchen Einfluss sie auf unser Leben hat. Das liegt daran, dass sie stark an Kompetenzen gewonnen hat, ohne dass diese öffentlich hinreichend diskutiert wurden.

Vereinfachende Interpretationen haben aber auch deshalb an Einfluss gewonnen, weil die EU sehr schwer zu fassen ist: Sie ist kein Nationalstaat, hat ihn aber auch nicht ersetzt; mal spielt sie eine immens wichtige Rolle, dann wieder gar keine. In gewissen Politikfeldern haben Institutionen wie etwa die Europäische Zentralbank viel Macht, in anderen bestimmen die Mitgliedstaaten. Am wenigsten zu sagen haben zweifellos die Bürgerinnen und Bürger.

Wieso konnte die EU ihre Bedeutung überhaupt so steigern?
Ich würde drei Gründe nennen. Da ist erstens ihre ökonomistische Logik. Die Nato als transatlantisches Militärbündnis entlastete sie von der Sicherheitspolitik, die Wertefragen wiederum waren stärker beim Europarat angesiedelt. Die Wirtschaftsintegration, auf die sich die EU konzentrieren konnte, erwies sich als besonders wirksam, um immer neue Politikbereiche zu erschliessen: Der Umweltschutz beispielsweise hat nichts mit dem Glauben an den freien Markt zu tun, steht oft sogar im Widerspruch dazu. Über das Verursacherprinzip konnte er dennoch zum Thema werden. Aktuell ist auch Corona ein wunderbares Beispiel: Die EU kann sich wegen der wirtschaftlichen Folgen um den Pandemieschutz kümmern, auch wenn dieser nicht in ihren Kompetenzbereich gehört.

Was sind die weiteren Gründe?
Wichtig war zweitens die supranationale Dimension des europäischen Rechts. Die Historikerinnen und Historiker, da möchte ich auch etwas Selbstkritik an meinem Fach üben, haben dessen unglaublich wichtige Rolle im Einigungsprozess oft übersehen. Dieses Recht ist institutionell allerdings stark an die Marktintegration geknüpft: Der Markt lässt sich heute in der EU viel stärker über das Recht durchsetzen als die Werte. Das zeigt sich bei vielen gegenwärtigen Herausforderungen. Drittens sind für den Bedeutungsgewinn die eigenen Finanzmittel zu nennen: Damit konnte die EU stärker als andere Organisationen Akzente setzen.

Die EU wird wegen ihres Fokus auf die Marktintegration gerne von links her kritisiert: Sie habe den Dogmen des Neoliberalismus zum Durchbruch verholfen. Teilen Sie diese Einschätzung?
Ich würde sagen, dass dies teil- und phasenweise zutrifft, aber nie ganz. Die Frage ist, ob man die EU als aus einem Guss sieht oder nicht. Auf mich wirkt sie eher wie eine mittelalterliche Kathedrale: ein wilder Stilmix mit dauernden An- und Umbauten. Dieses Bild lässt sich auf ihre Wirtschaftspolitik übertragen. Wer etwa die Agrarpolitik als neoliberal bezeichnet, hat nicht verstanden, was Neoliberalismus ist; sie ist nämlich sehr protektionistisch – und immerhin fliessen etwa vierzig Prozent des Budgets dorthin. In den neunziger und nuller Jahren herrschte sicher eine starke neoliberale Tendenz; seit der Eurokrise 2009 hat sie aber wieder abgenommen. Insgesamt ist die EU viel zu kompliziert, als dass sie sich auf eine Position festlegen liesse.

Während der Coronapandemie hat die EU erstmals beschlossen, selbst Schulden aufzunehmen. Wird dieser Entscheid die Wirtschaftspolitik verändern, wird neben der Währungsunion eine eigene Finanz- und Steuerpolitik entstehen?
Das ist, um im Bild zu bleiben, sicher ein wesentlicher Anbau. Vorbereitet wurde er durch viele kleine Massnahmen, die häufig nicht wahrgenommen wurden. Es war ja keineswegs so, dass in der Eurokrise nur eine Austeritätspolitik durchgesetzt wurde. Die Europäische Zentralbank traf damals eine Reihe von Entscheidungen, die dem deutschen Credo der schwarzen Null widersprachen, etwa zur Ausweitung der Geldmenge. Interessant ist im Moment, dass auch die deutsche Regierung die Aufnahme von gemeinsamen Schulden unterstützt. Ob daraus tatsächlich eine Schuldenunion entsteht, wird sich noch weisen. Aber die gegenseitige Solidarität wird auf jeden Fall stärker zum Thema.

Sie haben die EU als Sakralbau gezeichnet, voller An- und Umbauten. Wo sehen Sie zurzeit die grösste Baustelle?
Im Moment gibt es zu viele, als dass man sich auf eine festlegen könnte. Zentral ist natürlich die Klimaerwärmung. Hier hatte die Kommission von Ursula von der Leyen grosse Pläne, die dann durch Corona teilweise ausgebremst wurden. Eine weitere grosse Baustelle ist die Flüchtlingspolitik geblieben, die das Sprechen über die EU als Wertegemeinschaft Lügen straft. Man konnte sich nur auf einen wackligen Formelkompromiss verständigen, hat mit dem Türkei-Deal das Problem nach aussen abgeschoben und dadurch reduziert. Aber das ist keine ethisch-politisch vertretbare Politik – und auch keine nachhaltige. Kommt es auf der Welt zu Verwerfungen, wird die EU erneut mit Fluchtbewegungen konfrontiert sein.

Der einzige Konsens der EU in der Flüchtlingspolitik ist die Abschottung. Dient die Abgrenzung von vermeintlich Fremden wie so oft in der Geschichte auch dazu, eine eigene Identität zu konstruieren?
Ich würde eher sagen, dass es keine gemeinsame Problemwahrnehmung gibt. Und weil es die nicht gibt, kann man auch keine Lösungsmöglichkeit entwickeln. Die Mittelmeeranrainer müssen aufgrund der Dublin-Regelung den Problemdruck quasi allein aushalten, ergänzt um Staaten, die bereit sind, Geflüchtete aufzunehmen, wie Deutschland oder phasenweise Schweden. In den ostmitteleuropäischen Staaten hingegen ist man mit dem Status quo extrem zufrieden.

Zeigt sich hier auch noch einmal – entgegen den oft beschworenen europäischen Werten –, dass die Menschenrechte historisch nicht im Fokus der EU standen?
So kann man es zusammenfassen. Wenn Sie sich die früheren Verträge anschauen, ist die Sicherung von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten darin nicht wirklich verankert. Bis heute ist es kompliziert, diese Prinzipien umzusetzen, sowohl innerhalb der EU wie gegenüber Drittstaaten. Die eklatanten Verstösse gegen Demokratie und Rechtsstaat durch Viktor Orban in Ungarn oder die polnische PiS-Partei sind schwierig zu ahnden. Das Zitat des Soziologen Ralf Dahrendorf behält vorläufig einen wahren Kern: «Wenn die EU um Mitgliedschaft in der EU nachsuchen würde, müsste sie wegen ihres Mangels an demokratischer Ordnung abgewiesen werden.»

Hat der heutige Konflikt mit Ländern wie Ungarn und Polen auch mit der Art und Weise zu tun, wie die Osterweiterung erfolgte?
Die EU hat nach dem Kalten Krieg viel Prestige daraus gezogen, dass die ostmitteleuropäischen Staaten interessiert waren, Teil des Projekts zu werden. Dass die Beitrittsperspektive für diese Länder stark ökonomisch geprägt war, zeigt sich heute in seinen Schattenseiten: Die Verankerung von Demokratie und Rechtsstaatsmechanismen gehörte entsprechend viel weniger zum Cocktail. Die Verknüpfung von Transferzahlungen mit der Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien, die 2020 beschlossen wurde, ist sicher ein leichter Fortschritt – aber noch kein Durchbruch zu einer wirklich wertegeleiteten Politik.

Rechtspopulisten wie Orban konstruieren gerne einen Gegensatz zwischen nationalstaatlicher Souveränität und europäischer Einigung. Wie beurteilen Sie das Verhältnis der Nationalstaaten zur EU?
Ich würde von kommunizierenden Röhren sprechen, wobei die europäische Integration eine Kontinuität der Politik garantiert, im Guten wie im Schlechten. Grundsätzliche politische Kurswechsel, wie sie zum Beispiel die ungarische Regierung gerne in Bezug auf die Rechte der Presse oder das Justizsystem vornehmen möchte, werden dadurch zumindest etwas schwerer. Umgekehrt muss man es aushalten, dass eine radikale Veränderung hin zu einer humaneren Flüchtlingspolitik durch die Komplexität einer europäischen Einigkeit erschwert wird. Auf jeden Fall von Nutzen, das wird häufig unterschätzt, ist die europäische Bühne für die Kleinstaaten: Dass sich der US-Präsident mit einem Politiker aus dem Grossherzogtum Luxemburg trifft, der ungefähr 300 000 Menschen vertritt, ist nur damit erklärbar, dass dieser Präsident der EU-Kommission ist.

Trotz dieser Vorteile steht das kleine Land Schweiz tunlichst abseits. Interessiert es die EU überhaupt, was die Schweiz will, beispielsweise bei den Verhandlungen über ein Rahmenabkommen?
Aufgrund ihrer hohen Wirtschaftsleistung wie der Tatsache, dass die Schweiz zwischen einigen Mitgliedsländern liegt, ist sie für die EU ein sehr interessanter Partner. Auch wenn es ein problematischer Begriff ist, so gibt es in der europäischen Integration aber einen autistischen Impuls: Weil die Kompromissfindung zwischen den Mitgliedstaaten immens kompliziert ist, wird die Aussenwelt häufig weniger stark wahrgenommen. Und gerade seit der Eurokrise konzentriert sich die EU sehr stark auf sich selbst. Es gibt also eine asymmetrische Beobachtungssituation: In der Schweiz wird viel mehr über die EU diskutiert als umgekehrt. Wäre sie Mitglied der EU, würden die Schweizer Debatten zwischen Helsinki und Lampedusa sicher intensiver verfolgt.

Wir haben viel über die verschiedenen Krisen der EU gesprochen. Was ist ihre grösste Leistung in den letzten Jahren?
Dass sie all diese Krisen überlebt hat. Dass dies gelang, ist vor allem auf einen Grund zurückzuführen: Sie hat es geschafft, sie getrennt voneinander anzugehen, sodass daraus keine Systemkrise erwachsen konnte. Ob es uns in Europa besser ginge, wenn das nicht gelungen wäre? Daran habe ich meine Zweifel.