Nr. 21/2017 vom 25.05.2017

Die Menschenwürde sollte sich beim Schutz der Rechte von Verletzlichen zeigen. Doch gerade hier versagt die Schweiz immer wieder.

Die Menschenwürde dient oft dem moralischen Appell – wie aber kann sie zum griffigen Argument werden? Der Umgang mit abgewiesenen Asylsuchenden, Sozialhilfebezügern und StraftäterInnen zeigt, dass ihre Würde in der Schweiz nicht gewährleistet ist.

Von Alex Sutter (Text) und Stephan Schmitz (Illustration)

Wenn der politische Widerstand gegen irgendwelche unzumutbaren Machenschaften mit der bedrohten oder verletzten Menschenwürde von Betroffenen begründet wird, so rührt sich erst einmal eine leise Skepsis: Ist dies mehr als ein moralischer Appell, der von Herzen kommt, aber keinen Ansatz bietet für eine tatsächliche Veränderung der Situation? Kann nicht jede und jeder die eigene subjektive Sicht auf das, was als unzumutbar erscheint, mit dem pathetischen Begriff der menschlichen Würde überhöhen – der Abtreibungsgegner genauso wie die Flüchtlingsaktivistin? Dient der Begriff «Menschenwürde» nur der Heiligsprechung von beliebigen moralischen Überzeugungen?

Gegenbegriff zur Barbarei

Diesem Zweifel ist entgegenzuhalten, dass der Begriff der Menschenwürde jenseits des moralischen Appells eine rechtliche Bedeutung hat. Seit der revidierten Bundesverfassung von 1999 ist die Menschenwürde auch in der Schweiz ein Verfassungsgrundsatz. Doch was heisst das? Hat die Menschenwürde im rechtlichen Sinn irgendeine objektive Bedeutung, die einen Hebelpunkt bietet für widerständige Politik?

Um den Inhalt von Menschenwürde als rechtliches Konzept bestimmen zu können, ist ein historischer Rückblick hilfreich. Erstmals in der Uno-Charta von 1945, dann in der Präambel und in Artikel 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 erscheint dieser Begriff prominent in Rechtsdokumenten: «Alle Menschen sind gleich an Würde und Rechten geboren.» Und kurz darauf, 1949, noch prägnanter als Artikel 1 im deutschen Grundgesetz: «Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.»

Diese prominente Stellung erklärt sich zum einen daraus, dass der Begriff der Menschenwürde inhaltlich anschlussfähig war und ist  für verschiedene Denktraditionen: sowohl für die christliche Theologie wie auch für die von Immanuel Kant geprägten Freiheitsphilosophien und für die sozialistische Zielsetzung eines menschenwürdigen Lebens. Doch für die Etablierung als Rechtsbegriff waren nicht diese Inhalte entscheidend, sondern die Abgrenzung gegen die nationalsozialistische Barbarei, also gegen die institutionalisierten Praktiken, bestimmte Menschengruppen zu Untermenschen zu erklären, über sie zu verfügen, als wären sie Gegenstände, sie systematisch herabzusetzen und zu demütigen, sie unter Umständen an Hunger krepieren zu lassen oder zu ermorden, ohne dass dies geahndet worden wäre.

Das nach dem Zweiten Weltkrieg postulierte Rechtsprinzip der Menschenwürde symbolisiert zuerst einmal eine kategorische Abkehr vom Unrechtsstaat. Es setzt die Achtung und den Schutz jedes einzelnen Menschen als neues Axiom für den Rechtsstaat.

Menschenwürde und Menschenrechte

Was aber muss der Staat in jedem Individuum achten und schützen? Die Antwort darauf sind die Menschenrechtskataloge auf internationaler Ebene und die Grundrechte in den verschiedenen nationalen Verfassungen, die nach dem Zweiten Weltkrieg neu aufgesetzt wurden.

Die international gültigen Menschenrechte, die in den nationalen Verfassungen von den Grundrechten repräsentiert werden, bestimmen den Inhalt der Menschenwürde. Beide Seiten sind wechselseitig aufeinander bezogen: Jedes Menschenrecht konkretisiert einen Aspekt der Menschenwürde; die Menschenwürde ihrerseits ist der Inbegriff dessen, was von den Grund- und Menschenrechten an elementaren menschlichen Interessen geschützt wird: die Rechtsgleichheit, die Selbstbestimmung sowie die physische und psychische Unversehrtheit. Der Zweck des Menschenrechtsschutzes besteht im Schutz der Menschenwürde.

In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde der Begriff der Menschenwürde in viele nationale Verfassungen als Leitprinzip aufgenommen. Im gleichen Zug haben die Grundrechte in den modernen Verfassungen an Bedeutung gewonnen. So hat auch die Schweiz mit der revidierten Bundesverfassung von 1999 einen Grundrechtekatalog erhalten, der von Artikel 7 der Bundesverfassung angeführt wird: «Die Menschenwürde ist zu achten und zu schützen.» Die Menschenwürde gilt dabei als ein eigenständiges, direkt anrufbares Grundrecht, das einen Schutz vor Demütigung und Instrumentalisierung bietet, wie auch als ein Leitprinzip für die Auslegung der übrigen Grundrechte.

Besonders wichtig ist die Menschenwürde zur Festlegung des Kerngehalts eines Grundrechts. Damit werden diejenigen Schutzbereiche eines Grundrechts bezeichnet, die von einer legitimen Einschränkung des Grundrechts auf keinen Fall tangiert werden dürfen. Wird der Kerngehalt von einer staatlichen Massnahme missachtet, so handelt es sich um eine widerrechtliche Grundrechtsverletzung und gleichzeitig um eine Verletzung der Menschenwürde. Wegen dieser Abgrenzungsfunktion ist die Menschenwürde für alle Grundrechte von Bedeutung, in der Praxis insbesondere für die Rechtsgleichheit und das Diskriminierungsverbot (Art. 8 BV), das Recht auf Leben und auf persönliche Freiheit (Art. 10 BV), sowie auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) und den Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV).

Ein guter Grundrechtsschutz ist nach wie vor ein Privileg. Diese Binsenwahrheit gilt sowohl im Ländervergleich, da die reichen Länder privilegiert sind, wie auch innerstaatlich, wo die Ober- und Mittelschichten privilegiert sind.

International steht die Schweiz vergleichsweise gut da, nicht zuletzt wegen des hohen Lebensstandards. Wo der Lebensstandard der breiten Bevölkerung deutlich tiefer ist als in der Schweiz, werden in der Regel auch die Grundrechte schlechter geschützt. Denn ein unabhängig und fair funktionierendes Justizsystem ist eine sehr kostspielige Aufgabe.

Innerstaatlich besteht in der Schweiz der hehre Anspruch, dass sich das Prinzip der Menschenwürde besonders beim Schutz der Rechte der gesellschaftlich Schwachen, der verletzlichen Gruppen beweisen muss. Doch gerade diesbezüglich versagt das schweizerische Rechtssystem immer wieder. Es gibt Praxisfelder, in denen das geltende Recht systematische Verletzungen der Menschenwürde von gesellschaftlich ohnmächtigen Menschenkategorien eher fördert als behindert. Dies sei anhand von drei Beispielen erläutert, nämlich am Umgang mit SozialhilfebezügerInnen, mit gefährlichen StraftäterInnen und mit abgewiesenen Asylsuchenden.

Umgang mit SozialhilfebezügerInnen

Die Verfügungen der Sozialhilfebehörden gegenüber den SozialhilfebezügerInnen beinhalten immer wieder schwere Eingriffe in die Privatsphäre und die persönliche Freiheit. Dies betrifft etwa den Zwang zur Offenlegung aller privaten Angelegenheiten oder den Zwang zur Teilnahme an Beschäftigungs- und anderen Arbeitsprogrammen oder auch die Auflage, die Wohnung und allenfalls auch die Wohngemeinde zu wechseln.

Der Anspruch auf Sozialhilfe ist in der Schweiz als Ergänzung zur Pflicht der mittellosen Personen definiert, ihre Lebenssituation selber zu verbessern. Gesetzgeber und Gerichte haben mit dem Prinzip der Eigenverantwortung und entsprechend starken Mitwirkungspflichten der mittellosen Personen von vornherein dafür gesorgt, dass das Machtverhältnis zwischen den Sozialhilfebehörden und den anspruchsberechtigten Personen völlig asymmetrisch ausgestaltet ist. Regelmässig werden unter diesen Vorzeichen übermässige Eingriffe in die Grundrechte der Sozialhilfebeziehenden vorgenommen und – falls vor Gericht beanstandet – als verhältnismässig zurechtgebogen.

Dazu kommt, dass in der Praxis die Möglichkeiten, rechtlich gegen solche problematischen Verfügungen vorzugehen, äusserst eingeschränkt sind. Die wenigen kostenlosen Rechtsberatungsstellen, die sich solcher «Sozialfälle» überhaupt annehmen, sind hoffnungslos überlastet.

In vielen Einzelfällen kommen deshalb unzulässige Grundrechtseingriffe vor. Falls der Kerngehalt der Grundrechte betroffen ist, wird das Prinzip der Menschenwürde missachtet, und dies oft auf systematische Weise, da dem Einzelfall eine institutionalisierte Praxis zugrunde liegt.

TäterInnen mit Gefährlichkeitsprognose

Wer ein Delikt begangen hat, bei dem Gewalt angewendet wurde, wird heute im Rahmen des Strafprozesses häufig forensisch-psychiatrisch beurteilt – auch wenn er oder sie das gar nicht will. Falls der Täter bei der Erstellung des psychiatrischen Gutachtens nicht kooperiert, wird dies gegen ihn ausgelegt.

Ein Ziel solcher Gutachten ist es meistens, aufgrund von Kriterienkatalogen eine sogenannte Gefährlichkeitsprognose zu stellen. Diese kann entscheidend sein für die Frage, ob eine Straftäterin oder ein Straftäter anstatt in den regulären Strafvollzug mit definierter Freiheitsstrafe in den stationären Massnahmenvollzug, die sogenannte kleine Verwahrung, abgeschoben wird. Dieses Haftregime ist mit einer vom Gericht verordneten Therapie verknüpft. Der Ausgang ist ungewiss. Wenn sich die Gefährlichkeitsprognose im  Rahmen der Zwangstherapie nicht bessert, so wird der Freiheitsentzug ohne grössere Umschweife um fünf Jahre verlängert. Die Betroffenen sind dem forensisch-psychiatrischen Regime ausgeliefert und wissen nicht, ob und wann sie überhaupt wieder freikommen. Sie mutieren zu reinen Objekten von Vollzugsbehörden und der forensischen Psychiatrie.

Einige erinnern sich noch an die – durchaus gerechtfertigte – Skandalisierung der Zwangspsychiatrie in der Sowjetunion. Damals wurde oft mit der Menschenwürde der Betroffenen argumentiert. Und heute, bei uns?

Abgewiesene Asylsuchende

Im Jahr 2005, als Christoph Blocher Bundesrat war, wurde das Grundrecht auf Nothilfe vom Parlament frontal angegriffen. Der Nationalrat wollte abgewiesenen Asylsuchenden per Gesetz die Nothilfe verweigern, falls sie bezüglich ihrer Ausreise nicht kooperierten. Erst ein Machtwort des Bundesgerichts schaffte hier Klärung. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Nothilfe fliesse direkt aus dem Grundrecht der Menschenwürde, hielt das Bundesgericht fest. Nothilfe schütze Menschen vor dem Abgleiten in eine unwürdige Bettelexistenz. Es gehe um ein Überleben in Würde, das nicht an Bedingungen geknüpft werden dürfe, die nicht unmittelbar der Aufhebung der Not dienten.

Wenn das Nothilferegime für bestimmte abgewiesene Asylsuchende jedoch zum dauerhaften Zustand ohne Perspektive eines Auswegs wird, genügt auch dieses dem Anspruch nicht mehr, ein Überleben in Würde zu ermöglichen. Diesen Punkt kritisierte 2011 die gesamtschweizerische NGO-Kampagne «Sackgasse für alle». Die Kampagne machte klar, dass die betroffenen Menschen im Nothilferegime eigentliche Schattenwesen mit einer äusserst prekären Rechtsstellung sind: Sie werden unterhalb der Armutsgrenze am Überleben gehalten, müssen aber jederzeit mit massiven Eingriffen in ihre Grundrechte rechnen – bis hin zu Administrativhaft und Zwangsausschaffung.

Wer unter diesem Nothilferegime verharren muss, weil er nicht ausreisen kann oder aus  guten Gründen nicht ausreisen will, gerät in eine Sackgasse ohne Perspektive, in einen Zustand, der eine selbstbestimmte Lebensgestaltung weitgehend verunmöglicht. Hält dieser Zustand über Jahre an, so bedeutet dies eine klare Verletzung der Menschenwürde. Jedes Härtefallgesuch, das in dieser Situation gestellt wird, müsste eigentlich hundertprozentig bewilligt werden. Die Praxis sieht ganz anders aus.

Im Oktober 2011 wurde eine Petition mit mehr als 20 000 Unterschriften gegen diesen unwürdigen Zustand an Bundesrätin Simonetta Sommaruga übergeben. Bewirkt hat die Kampagne nicht viel.

Das Zürcher Versagen

Seit dem Sommer 2016 hat der Kanton Zürich  das Niveau des Schutzes der Grundrechte der abgewiesenen Asylsuchenden im Nothilferegime nochmals gezielt heruntergeschraubt. Er verhängt seither sehr viele sogenannte Eingrenzungen, also verbindliche Auflagen, sich nur noch innerhalb einer Gemeinde oder eines Bezirks bewegen zu dürfen. Wer die gesetzte Grenze ohne Strafandrohung überschreiten möchte, zum Beispiel für einen Besuch bei einer Beratungsstelle, muss zuvor ein Gesuch beim Migrationsamt einreichen. Ob und wann dieses bewilligt wird, ist offen.

Nachdem diese schikanöse Massnahme vor Gericht teilweise erfolgreich beanstandet worden war, hat sich die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich eine weitere Schikane einfallen lassen und im Februar 2017 eine Anwesenheitspflicht  am Morgen und am Abend und teilweise Übernachtungspflichten in den Notunterkünften eingeführt.

Diese neuen Auflagen für die Auszahlung des Nothilfebatzens sind widerrechtlich. Die Anwesenheitspflicht ist ein massiver Eingriff in die persönliche Freiheit, für den die gesetzliche Grundlage fehlt. Das Bundesgericht hatte bereits im oben erwähnten Entscheid vom 18. März 2005 unmissverständlich festgehalten, dass Auflagen für den Bezug von Nothilfe unzulässig sind, wenn sie «nicht zur Beseitigung der Notlage führen, sondern diese gerade aktualisieren». Dies trifft offensichtlich auf die Meldepflicht zu. Also handelt es sich bei den Anwesenheitspflichten um eine rechtlich unzulässige Auflage.

Die Eingrenzungsverfügungen gegen die abgewiesenen Asylsuchenden können allerdings bis jetzt nur im Einzelfall durch die Prüfung der Verhältnismässigkeit beanstandet werden. Zwar ist das aufwendig, aber nicht wirkungslos. Immerhin ein Viertel der Rekurse war bisher erfolgreich.

Doch die Eingrenzungen sind gleichwohl ein Skandal, und zwar aus zwei Gründen. Erstens rechtspolitisch: Das Ausländerrecht ist im Umgang mit Menschen, die ihren rechtmässigen Aufenthalt verloren haben, dermassen repressiv, dass es praktisch im gesetzlich geschützten Belieben der kantonalen Behörden steht, abgewiesene Asylsuchende, die Nothilfe beziehen, in ihrer bereits extrem schlechten Lebenslage durch Eingrenzungen noch mehr zu drangsalieren. Man müsste eigentlich gegen Artikel 74 im Ausländergesetz eine Beschwerde wegen Verstoss gegen die Menschenwürde einreichen. Doch das geht nicht, weil es in der Schweiz nicht möglich ist, ein Bundesgesetz auf seine Grundrechtsverträglichkeit hin zu überprüfen. Denn es fehlt die Verfassungsgerichtsbarkeit.

Zweitens ist es skandalös, wenn der verantwortliche SP-Regierungsrat Mario Fehr zu diesem Instrumentarium greift, um – so wenigstens die naheliegende Vermutung – sein Amt beim Wahlvolk auf der rechten Seite besser abzusichern. Er muss sich den Vorwurf gefallen lassen, den Grundrechtsschutz einer der rechtlosesten gesellschaftlichen Gruppen in der Schweiz gezielt noch mehr zu schwächen, um auf Kosten der Menschenwürde der Betroffenen politisch zu punkten.

Ein Trumpf im Kampf

Die Menschenwürde als Rechtsbegriff ist als Allgemeingarantie für die individuelle Autonomie und für den Schutz vor Demütigung und Diskriminierung zu verstehen. Sie bemisst sich am konkreten Niveau des Grundrechtsschutzes. Doch dieses Schutzniveau sinkt auf prekäre Weise, wenn wir es mit besonders verletzlichen Personen zu tun haben: mit mittellosen Personen, mit verurteilten StraftäterInnen oder mit abgewiesenen Asylsuchenden, die Nothilfe beziehen. Deren Menschenwürde befindet sich in einem legalisierten Schrumpfzustand. Denn meistens werden diese unwürdigen Zustände von gesetzlichen Grundlagen gedeckt, als Folge eines systematischen Versagens des Gesetzgebers, menschenwürdige Verhältnisse zu garantieren. Letztere müssen ständig neu erkämpft werden. Wenn er klug eingesetzt wird, ist der Rechtsbegriff der Menschenwürde durchaus ein Trumpf in diesem Kampf.

Alex Sutter (62) ist Philosoph und Kogeschäftsführer von humanrights.ch. Die Informationsplattform setzt sich für die Förderung und Durchsetzung der Menschenrechte in der Schweiz ein.

Dieser Beitrag basiert auf einem Referat von Sutter am Aktionstag «Wo Unrecht zu Recht wird» vom 18. März 2017 in Zürich. Zu den drei im Artikel berührten Praxisfeldern finden sich auf www.humanrights.ch ausführliche Artikel.

Zum Thema «Menschenrechte und die Schweiz» finden Sie zudem Texte im Rahmen der WOZ-Serie «Frau Huber geht nach Strassburg» zur Bedeutung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte: www.woz.ch/d/frau-huber-geht-nach-strassburg.

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