Die Europafrage : Was passiert bei einem Nein?

Nr. 16 -

Die Frage, welche Auswirkungen eine Ablehnung der Frontex-Vorlage auf die Beziehungen der Schweiz zur EU hätte, wird kontrovers diskutiert. Klar ist: Von einem automatischen Schengen-Austritt kann keine Rede sein.

Kontrolliert wird überall: Mobiler Grenzposten auf der Autobahn bei Rottweil in Bayern. FOTO: MAURICE WEISS, OSTKREUZ

Bundesrätin Karin Keller-Sutter setzt schon länger darauf, die Operation Libero zieht mit: Auch sie bemüht im Kampf gegen das Frontex-Referendum den drohenden Ausschluss aus dem Schengener Abkommen. Die Operation Libero schreibt, dass die Schweiz bei einem Nein aus dem Schengen-Assoziierungsabkommen «herausschlittern» würde. Die Wortwahl verwundert: Das Schlittern ist kein gängiger politischer Prozess.

Tatsächlich ist die Frage, welche europapolitischen Implikationen ein Nein zur Frontex-Vorlage hätte, komplexer, als sie von den Referendumsgegner:innen dargestellt wird. Und in weiten Teilen lässt sie sich noch gar nicht beantworten.

Zwei Jahre Zeit

Zur Abstimmung steht am 15. Mai der Bundesbeschluss über die Umsetzung und die Genehmigung eines sogenannten Notenaustauschs zwischen der EU und der Schweiz. Konkret geht es um das Inkrafttreten der EU-Verordnung 2019/1896 sowie um die Aufhebung zweier Vorgängerverordnungen. In der neuen Verordnung hat das Europäische Parlament schon vor bald drei Jahren die Aufstockung und die Aufrüstung von Frontex beschlossen. Die Verordnung ist Teil des Schengener Abkommens. Die Gesamtheit seiner Vereinbarungen und Beschlüsse wird als Schengen-Besitzstand bezeichnet.

Die Beteiligung der Schweiz an Schengen wird im Assoziierungsabkommen geregelt, das 2008 in Kraft trat. Es handelt sich dabei gewissermassen um die Spielregeln. Die gehen so: Wenn die EU eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands beschliesst, bleiben der Schweiz zwei Jahre Zeit, um sie zu übernehmen. Tut sie das nicht, gilt das Abkommen als beendet – wobei kein tatsächlicher Automatismus besteht: Das Assoziierungsabkommen bietet einen möglichen Ausweg. Er führt über den Gemischten Ausschuss, in dem Vertreter:innen der EU-Kommission, des Rats der Europäischen Union und der Schweizer Regierung Einsitz haben. Ihm blieben im Fall einer Absage der Schweiz neunzig Tage Zeit, um einstimmig eine Lösung für den Konflikt zu finden und gegebenenfalls eine Fortsetzung des Abkommens zu beschliessen.

Drei mögliche Szenarien

Aus diesen Tatsachen ergeben sich grob drei Szenarien, die bei einer Ablehnung der Frontex-Vorlage eintreten könnten. Wichtig ist zunächst zu verstehen, dass eine Ablehnung der zur Abstimmung stehenden Vorlage nicht deckungsgleich wäre mit einer direkten Ablehnung der Frontex-Verordnung gegenüber der EU. Vielmehr stimmen die Stimmberechtigten am 15. Mai über den Bundesbeschluss zur Übernahme und Umsetzung der Verordnung ab. Bei einem Nein wäre die Übernahme der Frontex-Verordnung nicht automatisch begraben.

Möglich wäre auch ein neuer, angepasster Bundesbeschluss. «Wir sind nicht grundsätzlich gegen die Übernahme der EU-Verordnung», sagt der SP-Ständerat und Rechtsprofessor Daniel Jositsch. Er hat einen Vorstoss eingereicht, der im Fall eines Neins vom Ständerat behandelt würde. Jositsch fordert darin, den Frontex-Ausbau an eine Erhöhung des Kontingents für Geflüchtete, die direkt in die Schweiz einreisen dürfen, zu koppeln. Der Vorschlag hätte wohl gute Chancen. Die Schweiz würde die EU-Verordnung doch noch übernehmen, aber innenpolitische Ausgleichsmassnahmen beschliessen. «Das einzige Problem, das wir dann mit der EU hätten, wäre eine Verspätung», sagt Jositsch. «Und wenn Verspätungen von der EU nicht geduldet würden, dann wären wir schon mehrmals von Schengen ausgeschlossen worden.»

Daniel Jositsch vertritt die Position der SP, die das Referendum unterstützt. Getragen wird es aber auch von Aktivist:innen, die fordern, die Verordnung grundsätzlich nicht zu übernehmen, sich also nicht am Ausbau von Frontex zu beteiligen – oder sogar ganz aus der Beteiligung auszusteigen. Wenn Bundesrat und Parlament diese Forderungen bei einem Referendumserfolg erfüllen würden, müsste der Bund die EU darüber informieren, dass er die Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands nicht übernimmt. Der Gemischte Ausschuss müsste über das weitere Vorgehen beraten. Der Ausgang dieser Verhandlungen wäre nicht klar.

Eingefrorene Budgets

Die Vertreter:innen der EU wären kaum erfreut. Allerdings wird Frontex nicht nur hierzulande kritisiert. Das EU-Parlament hat schon mehrmals einen Teil des Frontex-Budgets eingefroren. Die fast wöchentlichen Skandale der Agentur sorgen bei Politiker:innen in ganz Europa immer wieder für Unmut. Und: Das Schengener Abkommen regelt nicht bloss Grenzkontrollen, sondern auch die weitreichende Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich. Die Verwicklungen zwischen der Schweiz und der EU seien so weitreichend, dass es gar keinen automatischen Austritt geben könne, schreibt der emeritierte Professor für Europarecht Rainer J. Schweizer in einer Stellungnahme vom November.

Ausgeschlossen werden kann ein Austritt der Schweiz aus dem Schengener Abkommen trotzdem nicht mit Sicherheit. Der Weg dahin wäre aber lang. Von einem Automatismus kann keine Rede sein. Das sagt auch Daniel Jositsch. Er spricht von einer «Schengen-Keule», mit der der Abstimmungskampf geführt werde. Sie sollte nicht vom eigentlichen Thema ablenken: von Frontex als Instrument einer menschenverachtenden Grenzpolitik.

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