Beziehungen Schweiz-EU : «Die Schweiz wird auf dem bilateralen Weg weiterwursteln können»

Nr.  11 –

Muss die Schweiz über ihr Verhältnis zur Europäischen Union nachdenken? Ein Gespräch mit dem Europaexperten Dieter Freiburghaus über die Zukunft des bilateralen Wegs, nationale Souveränität sowie die Zukunft der Demokratie.


WOZ: Herr Freiburghaus, kürzlich debattierten Sie am Fernsehen mit Politikern und Politikerinnen über die Beziehung der Schweiz zur EU. Man hatte das Gefühl, dass Sie sich innerlich ziemlich aufregten ...

Dieter Freiburghaus: Ich stecke in einem Rollenkonflikt. Als Politikwissenschaftler habe ich die Situation zu analysieren – und wenn man in einem Wahljahr steckt, verstehe ich, dass die Politiker sagen, wir müssten unsere Souveränität verteidigen. Denn jeder, der das Wort «Europa» sagt, bekommt von der Grossartillerie der Rechten eins aufs Dach. Doch als Bürger stört mich diese fehlende Bereitschaft, unser Verhältnis zu Europa etwas grundsätzlicher zu klären. Die Schweiz wäre gut beraten, in ihrer Europapolitik über die Bücher zu gehen.

Sie fordern also eine Grundsatzdiskussion. Als Aussenministerin Micheline Calmy-Rey kürzlich nach Brüssel reiste, wurde ja durchaus diskutiert. War das zu wenig?

Nehmen Sie die «Arena» im Schweizer Fernsehen, an der ich kürzlich teilnahm. SP-Nationalrat Hans-Jürg Fehr äusserte immerhin eigene Gedanken – zweitplatziert war SVP-Fraktionschef Caspar Baader, der sich als bedingungsloser Parteisoldat gab. Ganz schwach waren aber CVP-Nationalrätin Brigitte Häberli und FDP-Fraktionschefin Gabi Huber. Häberli wiederholte stets nur, man müsse mit der EU reden, sagte im Grunde aber gar nichts, und Huber stimmte immer wieder ins Europabashing ein, wenn die Diskussion etwas enger wurde. Kommt hinzu: Es wird immer nur dann diskutiert, wenn gerade etwas passiert – dann ist wieder für ein halbes Jahr Schluss.

Was ist die Grundsatzdiskussion, die Ihrer Meinung nach geführt werden müsste?

Es gibt nur eine: Welcher institutionelle Rahmen soll unser Verhältnis zur EU künftig regeln? Denn: Auf das System der bilateralen Verträge können wir nicht verzichten, doch gleichzeitig sagt die EU immer deutlicher, dass sie einen institutionellen Rahmen dafür will. Dieser Rahmen kann entweder der EWR sein; da können wir morgen beitreten. Das ist der einfache Weg. Oder wir verhandeln lange herum und leisten hinhaltenden Widerstand – um am Schluss allerdings ähnliche, sicher nicht bessere Bedingungen herauszuholen.

Was ist mit der Diskussion über einen EU-Beitritt?

Den Beitritt werde ich trotz der langen Lebenserwartung in meiner Familie nicht mehr erleben! Ein Beitritt ist schlicht nicht mehrheitsfähig – und er wird es immer weniger. Eine Chance würde sich höchstens ergeben, wenn es der EU wieder so blendend ginge wie Mitte der achtziger Jahre. Doch angesichts der jetzigen Krise wird das noch für längere Zeit nicht der Fall sein.

Und den Souveränitätsverlust, den die Schweiz auch ausserhalb der EU erlebt, nimmt man einfach hin? Die Schweiz übernimmt laufend EU-Recht, ohne an der Gesetzgebung beteiligt zu sein.

Bei einem EWR-Beitritt wäre der Souveränitätsverlust nicht grösser, als er es heute ist. Der einzige Unterschied ist, dass er heute verschwiegen, verwischt und unter den Tisch gekehrt wird. Die Schweiz übernimmt laufend europäisches Recht. Die Lage ist die: Wir können heute Nein sagen, tun es aber nicht, weil wir uns vor den Konsequenzen fürchten – das war bei der Schweizer Beteiligung an der Grenzwachtagentur Frontex so, bei den biometrischen Pässen und so weiter. Im EWR wäre die Lage genau dieselbe.

Fordert die EU nicht die automatische Übernahme von EU-Recht, wie rundherum zu lesen ist?

Falsch! Das stimmt einfach nicht. Zudem: Im EWR wird lange konsultiert. Der Einfluss des EWR-Staates Norwegen in Brüssel ist viel grösser als jener der Schweiz, weil Norwegen in den vorbereitenden Kommissionen sitzt – wenn es auch nicht bei den Entscheiden mitbestimmt. Wenn Norwegen der EU aufzeigen kann, dass ein EU-Beschluss das Land in Schwierigkeiten bringt, geht die EU nochmals über die Bücher. Und wenn Norwegen ein ernsthaftes Problem hat, haben wahrscheinlich fünf EU-Staaten auch ein Problem. Und schon steht die Sperrminorität, um den Akt abzulehnen.

Doch faktisch sagen die Schweizerinnen und Schweizer doch bereits heute nie Nein?

Es gibt die freiburghaussche Regel, die besagt: Wenn drei grosse Parteien für eine Abstimmungsvorlage sind und der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse Geld einschiesst, dann ist noch nie eine Abstimmung verloren gegangen. Wenn die EU Kroatien aufnimmt, werden wir hier wieder eine Volksabstimmung haben über die Frage, ob die Personenfreizügigkeit auf das neue EU-Land ausgedehnt werden soll. Economiesuisse wird uns dann wieder sagen: «Hört, Kinder, ihr könnt schon diskutieren, aber Neinsagen ist keine Option.» Schlauerweise hat die EU die Bilateralen I in ein Paket mit einer Guillotineklausel gepackt: Wenn ein Vertrag hinfällig wird, werden es alle anderen auch. Economiesuisse hat so viel Geld in dieses Bild des voll behängten Apfelbaums investiert. Bewährte Bilaterale! Das hat man dem Volk eingeimpft.

Die Souveränität der Schweizer und Schweizerinnen besteht also noch in der Illusion, theoretisch Nein sagen zu können?

Genau, die Konsequenzen sind einfach zu gross. Das wäre beim EWR nicht anders: Norwegen hat noch nie Nein gesagt.

Wie souverän ist die Schweiz überhaupt noch? Wie viel EU-Recht übernehmen wir von der EU?

Es gibt drei Arten der Rechtsübernahme: die vertragliche, die autonome und jene, die unter politischem Druck erfolgt. Der grösste Teil der Übernahmen ist vertraglicher Nachvollzug: Die Schweiz hat sich in den 120 bilateralen Abkommen – wovon allerdings nur 25 wirklich bedeutsam sind – verpflichtet, EU-Recht zu übernehmen. Beim autonomen Nachvollzug hingegen entscheidet sich die Schweiz freiwillig zur Rechtsübernahme – das geschieht laufend. Die Vorlagen, die ins Parlament kommen, folgen oft bereits dem EU-Recht. Unter politischem Druck hat die Schweiz kürzlich etwa die OECD-Standards über den steuerlichen Informationsaustausch übernommen. Und jetzt fordert die EU immer lauter von der Schweiz, die kantonalen Steuerprivilegien für Holdingunternehmen abzuschaffen.

Ist dieser Verlust an Souveränität in Ihren Augen kein Problem?

Die Souveränität ist ein Fetisch wie die Neutralität. Dabei ist die Souveränität ein wandelbares Konzept. So, wie es vor zehn Jahren bei der Neutralität war, als man plötzlich gesagt hat: «Doch, wir können der Uno beitreten, ohne unsere Neutralität zu verlieren», so wird es auch der Souveränität ergehen. In der Schweizer Verfassung steht: Die Kantone sind souverän, soweit dies nicht durch Bundesrecht eingeschränkt wird. Und genauso gilt: Die Schweiz ist souverän, soweit sie nicht von Verträgen und internationalem Recht eingeschränkt wird.

Das Problem ist also nicht der Verlust der staatlichen Souveränität, sondern die Aushöhlung der Demokratie: Als kantonale Bürger können wir uns auf nationaler Ebene demokratisch an der Politik beteiligen. Genau das können wir auf europäischer Ebene nicht. Also müssen wir in die EU ...

Das EU-Parlament hat über die Jahrzehnte zwar immer mehr Einfluss auf die Gesetzgebung erhalten. Doch bei jeder Wahl nimmt die Beteiligung ab. Kaum jemand interessiert sich für dieses Parlament. In der EU haben nach wie vor die Regierungen der Mitgliedsstaaten das Sagen: Sie sitzen im Ministerrat – der zweiten, mächtigen parlamentarischen Kammer – und machen damit auch die Gesetze. Das wäre, als würden in der Schweiz die kantonalen Regierungen die Gesetze machen – und dann gäbe es noch ein schwaches Parlament wie das der EU, das Ja oder Nein sagen dürfte.

Immerhin haben EU-Bürger und -Bürgerinnen die Möglichkeit, sich in Brüssel für die Demokratisierung der EU einzusetzen – was vor allem auf der Linken viele EU-Abgeordnete tun.

Ja, aber das ist eine kleine Minderheit. Sie haben die Illusion, dass die Demokratie über den Nationalstaat hinaus existieren kann. Doch über den Nationalstaat hinaus ist allenfalls eine gewisse Rechtsstaatlichkeit möglich.

Dann sollen sich die EU-Bürger – wie auch die Schweizer – damit abfinden, dass die Politik immer mehr von den Exekutiven über ihre Köpfe hinweg gemacht und die Demokratie damit schrittweise ausgehöhlt wird?

Ach, wissen Sie: Demokratie ist das Schönwetterphänomen der westlichen Nationalstaaten – und das seit gerade mal fünfzig Jahren. Natürlich muss man für die Demokratie kämpfen. Aber ich halte nichts von der Idee transnationaler Demokratien. Die Demokratietheorie sagt klar, was die Voraussetzung der Demokratie ist: ein Volk, ein Demos. Und ein Volk ist eine Solidargemeinschaft.

Das bedeutet, dass die 49 Prozent des Volkes, die von den 51 anderen Prozent überstimmt werden, dies akzeptieren – und loyal bleiben. Das gibt es in der EU nicht: Wenn die EU-Bürger entscheiden würden, ob dem verschuldeten Griechenland beizustehen ist, würden wohl achtzig Prozent Nein sagen.

Über die Zeit können auch neue Solidargemeinschaften entstehen. Die Geschichte der Schweiz zeigt doch, dass aus verschiedenen kleineren Körperschaften eine grosse demokratische Körperschaft werden kann?

Bis Napoleon gekommen ist, war die Schweiz nichts. Sie war ein äusserst schwacher Staatenbund, der nur überlebt hat, weil Frankreich und Österreich wollten, dass da ein Pufferstaat zwischen ihnen liegt. Und die Anerkennung der Schweizer Souveränität, 1648, war wohl ein französischer Schachzug gegen Österreich. Und die Verfassung von 1848 war das Resultat einer fünfzigjährigen Revolution.

Ist es nicht möglich, dass das Aufstreben von grossen Mächten wie China die EU-Mitgliedsstaaten zusammenschweisst? Das ist in Brüssel oft zu hören.

Ein solcher Druck kann aber auch zum Zerfall oder zur Stagnation führen. Europa kann sich auch aus der Weltpolitik verabschieden, was es militärisch bereits getan hat, und sich auf die Verteidigung seiner Aussengrenzen mithilfe von Frontex konzentrieren.

Sie sagen, die Mitwirkung der Bürger und Parlamente in Europa – inklusive in der Schweiz – schwindet, doch es gibt keine Alternative, weil die Demokratie über die heutigen Nationalstaaten hinaus nicht bestehen kann?

Ja, so wie der Begriff der Neutralität und der Souveränität wird man auch jenen der Demokratie immer neu definieren – es gibt keine Definition der Demokratie.

An der Entwicklung ändert das aber nichts ...

Nein.

Die Ereignisse im Nahen Osten zeigen doch, dass ...

... die Menschen Mitsprache wollen, ja.

Auch den wachsenden Rechtspopulismus sowie die zunehmenden Proteste in Europa könnte man unter anderem als Folge dieser Aushöhlung der Demokratie deuten?

Ja, das können Sie natürlich so deuten – die Wirtschaftskrise kann im Übrigen auch zu autoritären Tendenzen führen. Überall tauchen Scharlatane auf, die vorgeben, die Lösung zu haben.

Angenommen, die Schweiz tritt morgen der EU bei. Was würde geschehen?

Die Mehrwertsteuer würde auf achtzehn Prozent steigen – damit ist die Beitrittsabstimmung bereits verloren. Dazu kommen die Einschränkung der direkten Demokratie, jährliche Mitgliedsbeiträge von fünf Milliarden Franken, die Übernahme der europäischen Landwirtschaftspolitik und der Verlust der autonomen Handelspolitik. Die Rechte kennt diese für sie sprechenden Gegenargumente in- und auswendig. Wiegt man diese Punkte mit dem Vorteil auf, im Europaparlament vertreten zu sein ... verstehen Sie, das sind Welten!

Ist das Ihre Analyse oder Ihre Wertung?

Die Analyse. Jedes dieser fünf Argumente reicht, um alle Proargumente aus dem Feld zu räumen. Und dann kommt noch die Geschichte über die gescheiterte EWR-Abstimmung von 1992 hinzu ...

Was meinen Sie damit?

Die politischen Eliten haben damals bei der Abstimmung einen Schuh voll rausgezogen. Kurz vor der Abstimmung zum EWR reichte der Bundesrat in Brüssel ein Beitrittsgesuch ein. SVP-Bundesrat Adolf Ogi bezeichnete den EWR als Trainingslager zur damaligen EG, worauf die Economiesuisse den Geldsack schloss, weil sie damit nicht einverstanden war – und die EWR-Abstimmung ging verloren. Seither ist die Situation blockiert.

Blickt man in die Geschichte zurück: An welchem Punkt stehen die Beziehungen der Schweiz zur EU heute?

Der Bilateralismus setzte bereits 1956 ein. Damals wurde das erste Abkommen geschlossen – und auf diesem Weg befinden wir uns noch heute.

Nun will der Bundesrat ein neues Paket von Abkommen mit der EU aushandeln; und die EU will ihrerseits einen institutionellen Rahmen für alle Abkommen. Was nun?

Die Schweiz verfolgt folgende Strategie: Sie erkennt den Grundsatz an, dass die EU die institutionellen Fragen geregelt haben will, will das aber nur für die neuen Abkommen diskutieren. Die EU kann dazu Nein sagen – doch sie kann die Schweiz n icht dazu zwingen, die bisherigen Verträge abzuändern. Die EU könnte einen Vertrag höchstens kündigen. Doch das wird sie kaum tun, denn sie profitiert auch von den Abkommen. Dort, wo die gegenseitigen Interessen genug gross sind, kann es zu weiteren Abkommen kommen. Es könnte durchaus sein, dass die EU das Stromabkommen zur Knacknuss macht, weil beide Seiten ein starkes Interesse daran haben. Darin würde dann das neue institutionelle Muster entworfen, das dann für alle künftigen Abkommen gilt – und eventuell auch rückwirkend für die alten Verträge.

Der bilaterale Weg hat also eine Zukunft?

Die Schweiz wird auf dem bilateralen Weg weiterwursteln können. Er wird zwar steiler und steiniger – aber es gibt keinen Punkt, an dem es gar nicht mehr geht. Die EU hat kein Interesse, die Beziehungen zur Schweiz zu gefährden, und der Beitritt würde für sie wohl zu Problemen führen, weil die Schweiz jede Vertragsänderung der Volksabstimmung unterwerfen würde.

Viele Schweizer EU-Gegner tun so, als möchte Brüssel die Schweiz in die EU zwingen?

Ach, Propaganda ...

Was würden Sie bei einer Beitrittsabstimmung einlegen?

Wenn es dazu käme? Dann wahrscheinlich ein Ja.