Nr. 20/2012 vom 17.05.2012

«Der automatische Informationsaustausch lässt sich nicht mehr aufhalten»

Das Schweizer Bankgeheimnis bröckelt. Um an unversteuerte Vermögen zu gelangen, fordert die EU den automatischen Informationsaustausch. Während sonst die Linke vor dem Überwachungsstaat warnt, ist es nun die Rechte, die vom «gläsernen Bürger» spricht. Was sagt Datenschützer Bruno Baeriswyl dazu?

Von Yves Wegelin (Interview) und Ursula Häne (Foto)

Der Zürcher Datenschutzbeauftragte Bruno Baeriswyl in seinem Büro: «Hinter jeder Information, die ins Ausland fliesst, verbirgt sich das Risiko, dass sie missbraucht wird.»

Droht ein Streit unter Datenschützern? Bruno Baeriswyl sieht dem langsamen Tod des Schweizer Bankgeheimnisses «emotionslos» entgegen. Das stellt der profilierte Zürcher Datenschutzbeauftragte sogleich klar.

Nicht so der eidgenössische Datenschützer Hanspeter Thür: Er hat kürzlich zu einem emotionalen Plädoyer zugunsten des Bankgeheimnisses ausgeholt. Die Banken hätten es mit ihrem Steuerhinterziehungsgeschäft zwar «ad absurdum» geführt. Dennoch sei das Bankgeheimnis «Ausdruck eines fundamentalen Prinzips des helvetischen Rechtsstaats: des Schutzes der Privatsphäre, zu der auch die finanzielle Privatsphäre gehört». Falle das Bankgeheimnis, drohe der «gläserne Bürger». Mit seinen Worten, die im rechten «Schweizer Monat» erschienen, ist der einstige grüne Nationalrat Thür zum Kronzeugen der Schweizer FinanzplatzverteidigerInnen avanciert. So liess es sich etwa der abtretende UBS-Präsident Kaspar Villiger an der jüngsten Aktionärsversammlung nicht entgehen, in seiner finanzpatriotischen Rede Thür namentlich zu zitieren.

Das Bankgeheimnis liegt im Sterben. Die globale Wirtschaftskrise hat die europäischen Staaten in die Schulden getrieben. Jetzt brauchen sie Geld. Und dieses liegt unter anderem als unversteuertes Vermögen auf Schweizer Konten. Auf internationalen Druck hin hat sich der Bundesrat 2009 bereit erklärt, die Amtshilfe bei Steuerbetrug auf Steuerhinterziehung auszudehnen. Zudem hat er mit Deutschland, Britannien und Österreich Abgeltungssteuerabkommen ausgehandelt – die allerdings noch auf den Segen der jeweiligen Parlamente warten. Künftig sollen Banken eine Quellensteuer von ausländischen KundInnen erheben, die dann an die entsprechenden Staaten fliesst; zudem würden unversteuerte Altgelder durch eine einmalige Abgabe legalisiert. Der Bundesrat versucht, damit die Pläne der EU zu torpedieren. Brüssel will mehr: In Europa soll der automatische Informationsaustausch Standard werden. Auf diese Weise würden auch Schweizer Banken verpflichtet, Kontodaten ausländischer KundInnen an das Steueramt zu übermitteln. Dort würden sie gebündelt und an die entsprechenden Staaten weitergeschickt. Damit erhielten diese die nötigen Informationen, um ihre Steuern einzutreiben. Ähnliche Bestrebungen existieren auch ausserhalb von Europa.

Die Mängel der Abgeltungssteuer sind offensichtlich: Zahlreich sind die Steuerschlupflöcher, die die weiter bestehende Anonymität gewährt, zudem würden jahrelange BetrügerInnen mit einer einmaligen Abgabe rechtlich amnestiert. Und: Nur jene Staaten kommen zu Geld, die mächtig genug sind, die Schweiz zu einem bilateralen Abkommen zu zwingen. Deshalb fordern Grüne und SP den automatischen Informationsaustausch.

Doch was ist mit den Argumenten von Datenschützer Hanspeter Thür? Hat er vielleicht recht? Sonst ist es doch die Linke, die permanent vor dem Überwachungsstaat warnt.

WOZ: Herr Baeriswyl, welche Informationen gehen den Staat etwas an?

Bruno Baeriswyl: Die Schweiz hat ein liberales Staatsverständnis. Der einzelne Bürger soll sich frei entfalten können; im Rahmen eines Staats, der nur so viel weiss, wie er benötigt, um die Gemeinschaft zu organisieren. Dieser Grundsatz wurde auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1948 verankert. Der Datenschutz, wie wir ihn heute verstehen, kam in den sechziger Jahren mit den Grosscomputern auf – damals glaubte man, nur der Staat werde sich Computer jemals leisten können und mit ihnen alle möglichen Informationen über seine Bürger sammeln. Also hat man Prinzipien entwickelt: Für jede Datenbearbeitung braucht der Staat eine Rechtsgrundlage; die Datenbearbeitung muss geeignet und erforderlich sein. Und: Der Staat darf die Daten nur für den festgelegten Zweck verwenden.

In der konkreten Gesetzgebung hat das Schweizer Parlament diese Prinzipien sehr unterschiedlich gewichtet. In den neunziger Jahren nach der Fichenaffäre hat es etwa beim Staatsschutz die Datenbearbeitungen eingeengt. Seit zehn Jahren schlägt das Pendel jedoch zurück: etwa im Bereich des Arzt- und Patientengeheimnisses, das von den Krankenkassen unter Druck kommt. Aber auch bei der inneren Sicherheit, als Folge der Anschläge vom 11. September 2001. Der Staat misstraut dem Bürger zunehmend. Leider gibt es dazu keine Grundsatzdebatte. Es geschieht in der Alltagspolitik mit dem Argument: Wir brauchen das, das und das.

Haben wir vergessen, dass sich demokratische in autoritäre Staaten wandeln können?
Die heutigen Staaten haben Zugriff auf ungefähr gleich viele Informationen wie die ehemalige DDR, ohne dass sie dafür die Leute überwachen müssen. Ein Staat kann sich tatsächlich schnell wandeln. Dann verfügt er über Daten, die für den einzelnen Bürger gefährlich werden können. Wo wurden im Zweiten Weltkrieg pro Kopf der Bevölkerung am meisten Juden umgebracht? In Holland. Weil die Holländer in ihren Einwohnerregistern die Religion führten. Entsprechend wussten die Nazis, wer Jude war. Eine scheinbar harmlose Information kann verheerende Auswirkungen haben. Der Besitz von Daten kann auch heutzutage in der Schweiz zu Diskriminierungen führen. Was Sozialhilfeempfänger über sich ergehen lassen müssen, damit sie Sozialhilfe erhalten, ist sehr weitgehend. Nur weil ein paar Prozent Missbrauch betreiben, baut man einen riesigen Apparat auf.

Ist das Schweizer Staatsverständnis liberaler als etwa jenes von Frankreich, wo ein jakobinisch geprägter Zentralstaat besteht?
Die liberale Grundhaltung ist in sämtlichen europäischen Staaten gegeben. Natürlich bestehen Unterschiede im Staatsverständnis. Diese haben aber für die Praxis nicht sonderlich grosse Auswirkungen. Ich bin nicht überzeugt, dass das liberal geprägte Grossbritannien im Bereich des Datenschutzes wirklich so viel Freiheit gewährt. Auch in den USA, wo die persönliche Freiheit so hochgehalten wird, ist der Eingriff in die Privatsphäre der Bürger um einiges stärker als in europäischen Staaten. Oft klaffen Staatsverständnis und Praxis auseinander.

Die Linke, die sonst immer vor dem Überwachungsstaat warnt, fordert nun den automatischen Informationsaustausch, während die Rechte den «gläsernen Bürger» heraufbeschwört.
Solange das Bankgeheimnis besteht, ist das entsprechende Gesetz anzuwenden – da gab es in jüngster Zeit problematische Entscheide, bei denen ohne rechtliche Grundlage Daten ins Ausland geflossen sind. Soll das Bankgeheimnis verteidigt werden oder nicht? Da bin ich relativ emotionslos. Wir müssen uns fragen, welche Daten der Bürger schützenswert sind. Aus Sicht des Datenschutzrechts sind besonders schützenswerte Informationen etwa solche zur Gesundheit oder über politische Ansichten. Die finanziellen Daten fallen jedoch nicht darunter.

Ist das nicht eine Frage des politischen Standpunkts? Für Bürgerliche ist das Eigentum besonders schützenswert, während sich Linke eher um politische Grundrechte sorgen – und die steuerliche Umverteilung als eine der Hauptaufgaben des Staats sehen.
Auf den ersten Blick leuchtet Ihr Argument ein. Allerdings bin ich erstaunt, dass sich die Bürgerlichen in den letzten dreissig Jahren bei der Ausarbeitung der Datenschutzgesetzgebung nie für einen besonderen Schutz von Eigentum eingesetzt haben. Entsprechend hat Eigentum im bestehenden Datenschutzrecht keine grosse Bedeutung. Möglich, dass sie dachten, das Eigentum werde ohnehin durch das Bankkundengeheimnis geschützt.

Doch nun, da das Bankgeheimnis auf der politischen Traktandenliste steht, ist dieser Links-rechts-Konflikt doch offensichtlich.
Tendenziell wird die Diskussion sicher durch diese unterschiedlichen politischen Vorstellungen geprägt. Dennoch laufen im Datenschutz viele Konflikte nicht strikt entlang dieses Links-rechts-Schemas ab. In beiden politischen Lagern ist es nicht mehr populär, sich konsequent für Grundrechte einzusetzen. Die Haltung der meisten Politiker ist mal so, mal so.

Warum halten Sie finanzielle Daten für nicht besonders schützenswert?
Im Vergleich zu anderen Daten, die der Staat über seine Bürger sammeln kann, ist das Risiko für Diskriminierungen bei finanziellen Daten sehr gering. Wenn etwa Versicherer oder Arbeitgeber an Gesundheitsdaten gelangen, kann dies für den Einzelnen sehr viel weiter reichende Konsequenzen haben. Das ist mit der Beschaffung von Daten durch ein Steueramt – auf die es ohnehin Anrecht hat – nicht zu vergleichen. Darum sehe ich in der Diskussion um das Bankgeheimnis aus Datenschutzsicht eine falsche Gewichtung.


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Tatsächlich. Der Staat hat ohnehin ein Anrecht auf die Bankkundendaten. Ohne diese kann er seine BewohnerInnen nicht besteuern. Es geht also weniger um Datenschutz. Sondern darum, ob der Staat sich die Daten eigenmächtig beschaffen darf oder nicht – wie viel Vertrauen, beziehungsweise Misstrauen, der Staat seinen BürgerInnen entgegenbringt.

Doch im Grunde geht es um eine vollkommen andere Frage. Denn: Nicht der Schweizer Staat versucht derzeit, sich Bankdaten über SteuerzahlerInnen zu beschaffen; zwar bröckelt das Bankgeheimnis auch im Inland – hinter den Kulissen schmiedet Evelyne Widmer-Schlumpfs Finanzdepartement bereits Pläne, die bei Bürgerlichen für Aufregung sorgen. Zurzeit sind es aber Drittstaaten, die sich die Bankdaten über die eigenen SteuerzahlerInnen holen wollen. Ob dies mit dem Datenschutz vereinbar ist oder nicht, haben diese Staaten selbst zu entscheiden. Für die Schweiz stellt sich lediglich die Frage: Inwieweit will sie Drittstaaten helfen, an die Bankinformationen zu gelangen?

Was, wenn der Bundesrat gegenüber Drittstaaten auf dem Bankgeheimnis besteht? Stellt dies nicht einen fragwürdigen Eingriff in die Souveränität – und damit in die Demokratie – anderer Staaten dar? Wann ist ein solcher Eingriff legitim? Etwa dann, wenn ein verfolgter Bürger eines autoritären Staats sein Vermögen hierzulande in Sicherheit bringt? Das Bankgeheimnis bietet Asyl für finanzielles Eigentum.


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Herr Baeriswyl, einerseits stellt das Bankgeheimnis einen Eingriff in die Souveränität von Drittstaaten dar. Kann es andererseits nicht aber auch problematisch sein, mit rechtsstaatlich zweifelhaften Staaten Informationen über Bankdaten auszutauschen?
Hinter jeder Information, die ins Ausland fliesst, verbirgt sich das Risiko, dass sie missbraucht wird – man verliert die Kontrolle über sie. Ein Beispiel: Die europäischen Staaten haben sich verpflichtet, den USA gewisse Daten über Flugpassagiere zu liefern. Wir wissen nicht, was die US-Behörden mit den Daten tun – die USA wollten sich nicht festlegen, und sie bieten auch keine Möglichkeit zu überwachen, was mit den Daten geschieht.

Immerhin gelten die USA als Rechtsstaat. Doch im Fall autokratischer Regime wäre die Lieferung von Daten wohl noch problematischer …
Problematisch wird es etwa dann, wenn ein Staat seine Bürger enteignen will. Darum bräuchte es klare Kriterien, die andere Staaten erfüllen müssten, damit die Informationen fliessen. Etwa, dass sich Betroffene rechtlich wehren können. Sonst werden eigene rechtsstaatliche Prinzipien verletzt. Es gilt auch immer die Ordre-public-Klausel: Im Strafrecht etwa, wenn jemand, der in einem anderen Staat ein Verbrechen begangen hat, ausgeliefert werden soll, wird gefragt, ob der andere Staat auch ein rechtsstaatliches Verfahren garantiert.

Wie beurteilen Sie diese Voraussetzungen im Fall der EU-Staaten?
Ich gehe davon aus, dass sowohl die rechtsstaatlichen als auch die datenschutzrechtlichen Mechanismen jenen der Schweiz entsprechen.

Gerade die Länder des Südens sind besonders auf die Gelder angewiesen, die hier versteckt sind. In vielen dieser Länder sind Demokratie und Rechtsstaat allerdings sehr schwach …
Wie bei jedem Informationsaustausch muss man neben dem legitimen Grundanliegen jedes Staats auch den konkreten Einzelfall beurteilen. Der Informationsfluss müsste blockiert werden können. Diese Flexibilität müsste man sich ausbedingen.

Wann fällt das Bankgeheimnis im Inland?
Der Stein ist bereits im Rollen. Zuerst die Amtshilfe auf Steuerhinterziehung, jetzt die Abgeltungssteuer, morgen sehr wahrscheinlich der automatische Informationsaustausch mit Drittstaaten: Auch die Schweizer Steuerämter werden auf die Bankkundendaten zurückgreifen wollen – der automatische Informationsaustausch wird auch innerhalb der Schweiz kommen. Es ist zu spät, dies aufhalten zu wollen. Ausländischen Steuerbehörden Daten zu liefern und dieselben Informationen den kantonalen Steuerämtern verweigern zu wollen, wird auf die Dauer untragbar sein.

Ist das gut so?
Das muss das Parlament entscheiden. Ich glaube jedoch nicht, dass die Datenschützer hier auf die Barrikaden steigen müssen.

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