Wohin steuert die Entwicklungspolitik? Nach der Vernehmlassung kommt die neue Strategie des Bundes nicht mehr ganz so zynisch daher wie zuvor – aber wegweisende Fragen bleiben offen.
Die Welt wird nicht über Nacht auf den Kopf gestellt, wenn im Januar die neue Vierjahresstrategie für die internationale Zusammenarbeit des Bundes startet. Die wohl greifbarste Änderung ist der Rückzug der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (EZA) der Schweiz aus Lateinamerika im Verlauf der nächsten Jahre. Ansonsten bilden das fünfzigseitige Dokument und seine Entstehungsgeschichte vor allem politische Kräfteverhältnisse und einen gewissen Zeitgeist ab.
Erstmals hat die Strategie ein Vernehmlassungsverfahren durchlaufen. Der Deza-Vizedirektor und Leiter des Bereichs Südzusammenarbeit, Thomas Gass, erachtet dies als grossen Vorteil: «Es hat Anlass zu einer Debatte über die Entwicklungszusammenarbeit geboten, die ziemlich sachlich und kaum polarisierend verlaufen ist.» Nun sei die Strategie Resultat eines Dialogs zwischen der Bevölkerung, der Verwaltung, dem Parlament und dem Bundesrat. «Diesen Konsens gilt es zu würdigen», so Gass.
Geschliffene Kanten
Für linke BeobachterInnen war der Weg zum Konsens aber voller Schreckmomente. Als der Bundesrat die ursprüngliche Botschaft im Frühling 2019 vorlegte, war da sehr dominant von den «Interessen der Schweiz» die Rede sowie von den Schwerpunkten einer verstärkten «Zusammenarbeit mit dem Privatsektor» und der «strategischen Verknüpfung» von internationaler Zusammenarbeit (IZA) und Migrationspolitik. Mehr denn je drängte sich der Verdacht auf, dass die Schweizer Entwicklungspolitik unter FDP-Aussenminister Ignazio Cassis hauptsächlich Feigenblatt für aussereuropäische Migrationsabwehr und für die Geschäfte von Schweizer Konzernen sein soll. Da half es nicht, dass Cassis Mitte 2019 einen Deza-Vizedirektionsposten an den einstigen Nestlé-Funktionär Christian Frutiger vergab.
Immerhin folgte Ende 2019 dann die Ernennung von Patricia Danzi zur Deza-Chefin. Der ehemaligen IKRK-Regionaldirektorin wird viel fachliche Kompetenz und entwicklungspolitisches Gespür zugesprochen. Und als im Februar die überarbeitete IZA-Botschaft vorlag, waren darin manche Kanten geschliffen: Die «Schweizer Interessen» etwa waren nun ausdefiniert als «langfristige Interessen» an einer «friedlichen und gerechten internationalen Ordnung». Armutsreduktion und nachhaltige Entwicklung wurden stellenweise wieder zum übergeordneten Ziel erklärt.
Die Ausführungen zur angekündigten Verknüpfung von Migrations- mit Entwicklungspolitik bleiben ziemlich schwammig. Zwar heisst es, Migrations- und Rückübernahmeabkommen seien für die Zielländer auch künftig keine zwingende Voraussetzung für EZA-Gelder. Gleichzeitig wird aber die Reduktion von 46 auf 35 Schwerpunktländer in Afrika, im Nahen Osten, in Asien und Osteuropa auch damit begründet, dass sich dadurch «beispielsweise im Zusammenhang mit der Schweizer Migrationspolitik» Chancen ergäben. Stellt sich die Deza damit in den Dienst einer migrationsfeindlichen Aussenpolitik? «Nein», sagt Deza-Vize Thomas Gass. Der Grund für die Fokussierung auf die Länder Nordafrikas und des Sahel liege vielmehr darin, dass die Schweiz diesen Regionen nahestehe und «deren wirtschaftliche, soziale und ökologische Herausforderungen» besonders gross seien. «Wir wollen mit Entwicklungszusammenarbeit die Ursachen von erzwungener Flucht und Migration reduzieren, aber sicher nicht jegliche Migrationsbewegungen an und für sich stoppen», so Gass. Neu ist jedenfalls, dass die Deza einen beträchtlichen Teil ihres Budgets flexibel auch ausserhalb ihrer Schwerpunktländer einsetzen kann. 60 Millionen Franken sind für Kooperationen mit dem Staatssekretariat für Migration (SEM) reserviert. Man sei sich mit dem SEM auch bereits darüber einig, in welchen Ländern man zusammenarbeiten wolle, könne diese aber nicht öffentlich benennen, solange die entsprechenden bilateralen Verträge noch nicht abgeschlossen seien. «Es geht nicht darum, dass uns das SEM Projekte vorschreiben würde», sagt Gass. «Aber weil wir uns in diesen Ländern sonst nicht betätigen, werden wir dort gegenüber der Regierung gemeinsam auftreten.»
Alles eine Deutungsfrage
Die Deza selbst setzt kaum eigene Entwicklungsprojekte um, sie arbeitet stattdessen mit Partnerorganisationen. Ihre Gelder vergibt die Direktion hauptsächlich auf zwei Arten: zum einen mittels Programmbeiträgen, die üblicherweise alle zwei Jahre neu verhandelt werden. Sie finanziert dann je nach Konstellation bis zu dreissig oder vierzig Prozent der Kosten von Projekten, die ihren Richtlinien entsprechen. Zum anderen gibt es sogenannte Mandate: von der Deza konkret ausgeschriebene Projekte, für die sich NGOs – und je nach Mandat auch Privatfirmen – bewerben können.
Die meisten der von der WOZ kontaktierten NGOs erwarten nicht, dass sie im Rahmen der Programmbeiträge grosse inhaltliche Anpassungen werden vornehmen müssen. «Wir haben die Strategie, an der wir uns in den nächsten Jahren orientieren, schon vor der neuen IZA-Botschaft entwickelt», sagt etwa Katharina Schindler, Kommunikationsleiterin des Schweizerischen Roten Kreuzes (SRK). Und Dieter Wüthrich, Medienverantwortlicher des Heks, meint: «Die Fokusthemen Migration und Klima sind schon seit Jahren zentraler Bestandteil unserer Entwicklungszusammenarbeit.» Etwas zurückhaltender äussert sich Melchior Lengsfeld, Geschäftsleiter von Helvetas: «Es ist aktuell noch nicht genau absehbar, wie viel sich hier verändern wird.» Helvetas zählt zu den Hilfswerken, die am meisten EZA-Mandate umsetzen – und weil die Deza und das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) diese gezielt initiieren, lassen sie am unmittelbarsten erkennen, wie die neue Strategie ausgelegt wird.
Gerade in Bezug auf die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor bleibt die Ungewissheit gross, es ist von «neuen Finanzinstrumenten und Kooperationsformen» die Rede. Der entsprechende Abschnitt wurde nach der Vernehmlassung so umformuliert, dass Unternehmen in den Zielländern prominenter erwähnt werden. Genaue Richtlinien gibt es aber noch nicht. «Wir sind dabei, ein Paket zu finalisieren, das hoffentlich im Januar veröffentlicht werden kann», sagt Thomas Gass; es werde ein Leitbild und ein Handbuch für Projekte enthalten.
2019 wendete die Deza 86 Millionen Franken für Projekte mit dem Privatsektor auf. Auch international lässt sich der stark umstrittene Trend feststellen, dass immer mehr öffentliche Entwicklungsgelder in die Privatwirtschaft gesteckt werden. Und interne Deza-Dokumente aus den Jahren 2018 und 2019, die die NGO Public Eye per Öffentlichkeitsgesetz zugänglich machen konnte, legen nahe, dass auch die langfristige Ausrichtung der Schweizer EZA in diese Richtung deutet: 400 bis 600 Millionen Franken, so schätzt die Organisation, sollen dereinst in den Privatsektor fliessen. Wie radikal dieser Kurs tatsächlich eingehalten wird, liegt in den Händen der Direktion.