Umweltpolitik: «Man war immer wieder grandios blauäugig»

Grosser Jubel am 20. Oktober 2019: Die Grünen gewinnen siebzehn Sitze im Nationalrat, vier im Ständerat. Die Mobilisierung der Klimabewegung hat gewirkt. Die SP verliert leicht, doch insgesamt legen die Linken zu, wie auch die Grünliberalen. Eine offensive Umweltpolitik scheint möglich.

Vier Jahre später ist die Bilanz zwiespältig. Die Schweiz hat zwar neu ein Klimaschutzgesetz. Und sie hat mit dem sogenannten Mantelerlass, dem Solar- und dem Windexpress die Energieversorgung erneuerbar aufgegleist. Doch das Parlament hat auch beschlossen, die Autobahnen auszubauen, und ein griffiges CO₂-Gesetz gibt es immer noch nicht. Dazu kommt: Die energiepolitische Offensive droht auf Kosten von Natur- und Landschaftsschutz zu gehen. Und auf Kosten einer sorgfältigen Gesetzgebung: Im Herbst 2022 kritisiert der Zürcher Staatsrechtsprofessor Alain Griffel das Parlament heftig (siehe WOZ Nr. 40/22). SP und Grüne scheinen die Kritik nicht zu teilen – oder sie halten sich zurück, um die Energiewende nicht zu gefährden.

In Teilen der Bevölkerung ist die Skepsis grösser. Im Wallis wurde im vergangenen September eine kantonale Umsetzung des Solarexpresses, die keinerlei Rücksicht auf die Landschaft nahm, an der Urne abgelehnt. Letzte Woche hat nun ein neu gegründetes «Bündnis für Natur und Landschaft Schweiz» ein Referendum gegen den Mantelerlass lanciert – und gleichzeitig eine Initiative: «Photovoltaik: Zuerst auf Gebäuden und Infrastrukturen». Sprecher ist Pierre-Alain Bruchez, ein ehemaliger Mitarbeiter der Bundesfinanzverwaltung.

Der Schutz von schönen Landschaften, seltenen Tieren und Pflanzen war einmal ein stockbürgerliches Anliegen. Während die Linken noch felsenfest vom «Fortschritt» überzeugt waren, gründeten bürgerliche Männer 1909 den Schweizerischen Bund für Naturschutz (heute Pro Natura) und eröffneten 1914 den Nationalpark im Engadin. In den sechziger Jahren, als die Flüsse unter Schaumkronen erstickten und wilde Deponien die Wälder verschandelten, erfasste die Sorge um die Umwelt dann breite Kreise. 1972 stimmten sagenhafte 92,7 Prozent für den neuen Umweltschutzartikel in der Verfassung. Aus den achtziger Jahren, als es dem Wald schlecht ging, stammen Luftreinhalteverordnung und Katalysatorpflicht. Auch viele Bürgerliche, etwa CVP-Bundesrat Alphons Egli, prägten die Umweltpolitik mit.

Heute erhitzt sich das Klima – darum geht es dem Wald wieder schlecht –, und die Schweiz schafft es nach wie vor nicht, gut für ihre seltenen Arten zu sorgen. Aber es gibt (ausser in der EVP) praktisch keine bürgerlichen Politiker:innen mehr, die sich für Umweltanliegen einsetzen. Das Umweltrating, mit dem WWF, Greenpeace und weitere NGOs die Entscheide des Parlaments auswerten, zeigt Frappantes: GLP, EVP, SP und Grüne stimmen alle zu über 95 Prozent umweltfreundlich ab. Die Mitte liegt bei 36 Prozent, fast gleichauf mit der FDP, die SVP abgeschlagen bei 4 Prozent. Zwischen Mitte und GLP klafft ein Graben von fast 60 Prozent. Bürgerliche Umweltpolitik? Fehlanzeige.

Zeit, einen Mann zu befragen, der das Schweizer Umweltrecht seit Jahrzehnten mitprägt: den emeritierten Zürcher Rechtsprofessor Heribert Rausch (81). Er ist in Zürich aufgewachsen, schrieb seine Masterarbeit an der Universität Harvard über «Umweltverschmutzung als internationales Rechtsproblem», war 1972 für die NZZ Sonderkorrespondent an der Uno-Umweltschutzkonferenz, ab 1986 bis zu seiner Emeritierung 2007 Professor an der Uni Zürich. Rausch verfasste Handbücher über Umwelt- und Baurecht und schrieb den Text der Gletscherinitiative mit. Heute sitzt er in den Komitees der Biodiversitäts- und der Landschaftsinitiative.

Der Termin mit Rausch ist schon abgemacht, da geschieht Unerwartetes: Professor Alain Griffel gibt in den CH-Media-Zeitungen seinen Austritt aus den Umweltorganisationen Pro Natura und Stiftung Landschaftsschutz bekannt. Streitpunkt ist die Raumplanung: Griffel ist entsetzt, dass sich das Komitee der Landschaftsinitiative, die das Bauen ausserhalb der Bauzone eindämmen soll, überlegt, seine Initia­tive zurückzuziehen. Ein Teil des Komitees will die neuste Raumplanungsrevision (RPG 2), die das Parlament am 29. September einstimmig abgesegnet hat, als indirekten Gegenvorschlag akzeptieren. Der Staatsrechtsprofessor findet das «unfassbar»: Er hält die RPG 2 für eine «katastrophale Vorlage». Griffel ist nicht im Initiativkomitee, Rausch schon – und er teilt die Bedenken seines Kollegen.

WOZ: Heribert Rausch, das Initiativkomitee der Landschaftsinitiative ist sich uneinig, ob die Initiative zurückgezogen werden soll. Worum geht es genau?

Heribert Rausch: Unsere Initiative bezweckt, die Verbauung naturnaher Flächen und des Kulturlands zu stoppen und dem Bauboom ausserhalb der Bauzonen klare Grenzen zu setzen. Dieser Bauboom ist eine Tatsache: Allein in den vier Jahren seit der Lancierung der Initiative wurden weitere 126 Millionen Quadratmeter Kulturland zubetoniert. Inzwischen hat das Parlament eine Revision des Raumplanungsgesetzes, die schon vor der Lancierung der Initiative begonnen hatte, zu einem indirekten Gegenvorschlag erklärt. Das hat dann eine Reihe von Verbandsfunktionären dazu bewogen, für den Rückzug der Initiative zu werben. Er lässt sich aber nicht fachlich begründen.

Warum nicht?

Mein Kollege, Professor Alain Griffel – «der Experte für Schweizer Umwelt- und Raumplanungsrecht», wie die «NZZ am Sonntag» gerade geschrieben hat –, nennt den Gegenvorschlag die übelste Raumplanungsgesetzrevision, die es je gegeben habe. Und ein anderer renommierter Kenner des Raumplanungsrechts, Professor Enrico Riva, sagt, ein Rückzug der Initiative wäre pervers.

Was ist denn so schlimm am Gegenvorschlag?

Die wichtigste Bestimmung in der Initiative formuliert als Grundsatz für das Nichtbaugebiet: «Neue Bauten und Anlagen müssen nötig für die Landwirtschaft sein oder aus anderen gewichtigen Gründen standortgebunden sein.» Der Gegenvorschlag dreht den Spiess um: Er erlaubt den Kantonen, in der Richtplanung «spezielle Zonen ausserhalb der Bauzonen» zu schaffen. Im Klartext sind das Bauzonen im Nichtbaugebiet. Der betreffende Gesetzesartikel besagt ausdrücklich, dass dort Bauten zulässig sind, die nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind. Als der Ständerat im Juni 2022 diesen Artikel beschloss, bezeichnete Raimund Rodewald, der Geschäftsführer der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, das in der Presse als «Katastrophe».

Was würde denn mit solchen «speziellen Zonen» ermöglicht?

Zum Beispiel Hotels samt Swimmingpool und dergleichen Aussenanlagen auf einer Alp zu errichten. Solche Vorhaben karikieren den ersten Satz des Raumplanungsgesetzes: «Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.» In der Realität steht es um den Trennungsgrundsatz schon heute schlecht. Der Gesetzgeber selber hat ihn zunehmend aufgeweicht, indem er mehr und mehr Nutzungsweisen, die eigentlich in eine Bauzone gehören, auch ausserhalb von solchen für zulässig erklärte. Die Ende September beschlossene Gesetzesrevision würde jede voran­gegangene Aufweichung des Trennungsgrundsatzes bei weitem übertreffen.

Zu einem anderen umkämpften Thema: der Energiepolitik. Da fällt auf, dass Umweltanliegen gegeneinander ausgespielt werden. Es heisst, für den Klimaschutz müssten Landschafts- und Biodiversitätsschutz Abstriche machen. Ist das neu, oder gab es das schon einmal?

Ende der fünfziger Jahre war das Argument populär: «Wir müssen jetzt Atomkraftwerke bauen, um die letzten freien Flüsse zu schonen. Sonst brauchen wir noch mehr Wasserkraft.» Das ist allerdings nicht wirklich vergleichbar; der Bau von AKWs ist ja kein Umweltanliegen.

Die Argumentation ist trotzdem ähnlich: «Ihr müsst jetzt diese Kröte schlucken, um etwas anderes zu schützen.»

Nur war der AKW-Bau damals für fast niemanden eine Kröte! Die Zustimmung war überwältigend, nur ganz wenige äusserten sich kritisch. Darunter eine Persönlichkeit mit grossem Weitblick: Bundesrat Friedrich Traugott Wahlen. Sonst waren von links bis rechts fast alle dafür – die Kommunisten und einige Sozialdemokraten kritisierten nur den privatwirtschaftlichen Ansatz: Sie hätten den Bau und den Betrieb von AKWs lieber zu einer staatlichen Aufgabe erklärt.

Sie waren Anfang der sechziger Jahre zwanzig Jahre alt. Hatten Sie eine Meinung zur Atomkraft?

Ja, ich hatte einen kritischen Blick auf die damalige Atomkrafteuphorie. Und ebenso auf die Nationalstrassenbaueuphorie. Das hat mit meinem Deutschlehrer am Gymnasium zu tun, Alfred Zäch. Seine Hauptbotschaft war: «Nichts unbesehen hinnehmen.» Einer aus unserer Klasse, der Schriftsteller Kaspar Schnetzler, setzte ihm im Roman «Das Gute» ein kleines Denkmal. Da kommt ein Mann vor, der keine grossen Stricke verreisst, aber ehrbar bleibt, weil er konsequent nichts unbesehen hinnimmt.

Zurück in die Gegenwart: Teilen Sie die Einschätzung, dass der Ausbau der Erneuerbaren nur auf Kosten von Landschaft und Biodiversität möglich sei?

Nein. Die Schweiz ist nicht so klein, dass man Energieanlagen zwangsläufig in besonders schutzwürdige Gebiete bauen muss. Das Energiegesetz kannte bereits bisher ein «nationales Interesse an der Nutzung erneuerbarer Energien». Doch mit dem sogenannten Mantelerlass hat das Parlament den betreffenden Artikel nun soeben radikalisiert. Nicht sachgerecht finde ich namentlich die Aufweichung des Schutzstatus der Biotope von nationaler Bedeutung. Dass die Energiewende nur gelingen kann, wenn man ihr auch solche Perlen des Naturschutzes opfern darf, ist nicht plausibel. Und für sechzehn noch nicht spruchreife Wasserkraftprojekte wurden Sondernormen geschaffen, die darauf abzielen, im Bewilligungsverfahren dem Nutzinteresse stets den Vorrang vor Schutzinteressen zu geben. Das ist hochproblematisch, auch aus verfassungsrechtlicher Sicht.

Die Bewilligungsverfahren für Energieanlagen dauerten viel zu lange, so eine häufige Kritik. Von links bis rechts fordern fast alle schnellere Verfahren, der Bundesrat schlägt einen «Beschleunigungserlass» vor.

Gestatten Sie mir, die Antwort mit einer Reminiszenz einzuleiten: Die Sondermülldeponie Kölliken wurde 1978 eröffnet und galt damals als Vorzeigestück verantwortungsvoller Entsorgung. Bei der Einweihung verkündete der Aargauer Baudirektor: «Nach menschlichem Ermessen ist aufgrund unserer Massnahmen die Gefährdung von Mensch, Tier und Wasser ausgeschlossen» …

In einem Essay zum Fünfzigjahrjubiläum des Umweltschutzartikels in der Bundesverfassung haben Sie letztes Jahr mehrere derartige Aussagen und Bestimmungen aus dem 20. Jahrhundert zitiert, die heute unfassbar naiv klingen. Mein Favorit: «Wer radioaktive Abfälle an das Abwasser abgibt, hat mit einer reichlichen Wassermenge nachzuspülen» …

Ja, man war immer wieder grandios blauäugig, auch im Fall Kölliken: Eine Generation später musste jene Deponie wegen genau solcher Gefährdung ausgehoben werden; die Sanierung kostete ein paar Hundert Millionen Franken. Für die Endlagerung der radioaktiven Abfälle aus den AKW gibt es heute, mehr als fünfzig Jahre nach Inbetriebnahme des AKW Beznau, noch immer kein konkretes Projekt für einen konkreten Standort. Aber wenn es dereinst so weit ist: Soll man das Projekt dann sogleich durchwinken? Oder nehmen wir uns Zeit für eine seriöse, nicht aus dem Ärmel geschüttelte Umweltverträglichkeitsprüfung, damit sich «Kölliken» nicht wiederholen kann? Die gleiche Frage stellt sich auch bei den künftigen Energieanlagen.

In den Diskussionen um Energiepolitik schwingen oft Grundsatzfragen mit, die aber kaum diskutiert werden: Wie viel Energie braucht es für ein gutes Leben? Soll das ungebremste Wachstum immer weitergehen?

Zu solchen Fragen habe ich zusammen mit zwei Ko-Autoren im Jahr 1974 eine Druckschrift verfasst. Sie hat den Titel «Stop der Energieverschwendung. Energiepolitisches Manifest des Schweizerischen Bundes für Naturschutz». Lang ists her, und gebracht hat es wenig. Effizienz­gewinn ist politisch nach wie vor ein Nebenthema.

Das Verbandsbeschwerderecht der Umweltorganisationen ist ein umweltpolitisches Instru­ment, das immer wieder unter Druck ist: Vor fünfzehn Jahren trat die FDP mit einer Volksinitiative dagegen an und scheiterte; gerade versucht es der Kanton St. Gallen mit einer Standesinitiative einzuschränken. War es von Anfang an umkämpft?

Nein. Wir kennen dieses Instrument seit den sechziger Jahren. Anfangs wurde es nur selten genutzt, meist von Pro Natura, um gesetzeswidrige Rodungsbewilligungen anzufechten, zum Beispiel für Ferienhäuser oder Skipisten. Die ergangenen Gerichtsurteile motivierten die betreffenden kantonalen Behörden, weniger gegen das Waldgesetz zu verstossen. In anderen Sachzusammenhängen erlitten Verbände zuweilen eine Niederlage. Solche Fälle wurden dann dazu genutzt, den Organisationen vorzuwerfen, sie «missbrauchten» ihre Beschwerdebefugnis. Das ist Blödsinn: Vor Gericht gehen und verlieren ist kein Missbrauch.

Gibt es umweltpolitisch auch Lichtblicke?

Spontan fallen mir Recycling und Kreislaufwirtschaft ein. «Abfälle sind Rohstoffe am falschen Ort», sagte der ETH-Professor Rudolf Braun schon vor 50 Jahren; vor 49 Jahren wirkte ich an einer Tagung mit dem Titel «Recycling: Lösung der Umweltkrise?» mit. In der Zeit seither hat der Gesetzgeber erst von untätig auf lethargisch umgeschaltet. Aber realiter gab es in jüngerer Zeit doch manchen Fortschritt.

Zurück zum Ausgangsthema, der Raumplanung. Wie geht es jetzt weiter mit der Landschaftsinitiative?

Der Nationalrat wird in der Wintersession über die Initiative beraten. Dann wird dem Initiativkomitee von der Bundeskanzlei eine Frist von üblicherweise zehn Tagen angesetzt, um ihr den allfälligen Rückzug mitzuteilen. Ich hoffe, die von Griffel, Riva und weiteren Fachleuten geäusserte Kritik wird nicht aus politischen Gründen in den Wind geschlagen. Der Schaden wäre gross. Diejenigen Umweltorganisationen, die das verdrängen und jetzt klein beigeben wollen, handeln sich damit längerfristig ein Imageproblem ein. Die Verdrängung – das zeigte sich in vielen Besprechungen – hat ihren Grund in der Angst vor der Abstimmung. Wenn ich an den trotz negativer Abstimmungsempfehlung des Parlaments erzielten Erfolg der Rothenthurm-Initiative, der Alpeninitiative und der Zweitwohnungsinitiative plus einiger weiterer Volksbegehren erinnerte, erntete ich jeweils defätistische Antworten.

Besser wagen und verlieren, als es gar nicht zu versuchen?

Auf jeden Fall.

Geschäftsführerin der Landschaftsinitiative ist Elena Strozzi. Sie sagt zur Kontroverse: «Die verschiedenen Meinungen im Initiativkomitee werden gehört und wahrgenommen.» Schliesslich werde die Mehrheit der Komiteemitglieder die Entscheidung treffen, betont Strozzi.