Der Staat kann alles, was er will», erklärte um 1900 der freisinnige Bundesrat Emil Frey in selbstgewisser Zuversicht. Diese optimistische Einschätzung des Nutzens staatlicher Aktivitäten ist heute nicht nur dem Freisinn abhanden gekommen. Mehr Markt, Deregulierung und Privatisierung heissen derzeit die Devisen zur Lösung der drängendsten Probleme. Aus historischer Sicht kommen einem diese Vorstellungen nicht ganz so taufrisch vor, wie sie vielfach präsentiert werden. Denn mehr individuelle Wirtschaftsfreiheit, dynamische Entfaltung der gesellschaftlich-individuellen Kräfte und Durchlüftung der verkrusteten Gesellschaft waren Forderungen, die auch bei der Entstehung des Bundesstaates von 1848 eine wichtige Rolle spielten. Führt der Weg der Schweiz in die globale Zukunft zurück zu den Anfängen des Bundesstaates?
Das politische System der liberalen Kantone und die Wirtschaftspolitik des frühen Bundesstaates entsprach tatsächlich in vielem dem, was heute wieder gefordert wird. Weil er die Wirtschaft als eine Art staatsfreie Sphäre betrachtete, wird der Bundesstaat von 1848 oft als «Nachtwächterstaat» bezeichnet, quasi als ein «schlanker Staat», der sich im Wesentlichen auf die Sicherung der nationalen Unabhängigkeit sowie der Ruhe und Ordnung im Inneren beschränkte. Dies ist jedoch nicht einmal die halbe Wahrheit. Im Namen des «Fortschrittes» und zugunsten des «freien Spiels der Kräfte» intervenierte der liberale Staat sehr energisch. Denn indem der liberale Staat – zumindest vom Anspruch her – Leistung zum einzig legitimen sozialen Verteilungsprinzip erhob und die Eigen- und Selbstverantwortlichkeit des Individuums über alles stellte, hob er die überlieferte, auf Geburt und Herkommen ruhende Sozialordnung aus den Angeln. Mit der Gewährung der bürgerlichen Rechte und Freiheiten sowie der Rechtsgleichheit verschaffte er dem privaten Eigentum und den individuellen Aktivitäten aber nicht nur neue Handlungsspielräume, sondern er setzte auch neue Regeln und schuf damit auf nationaler wie kantonaler Ebene jene strukturellen Voraussetzungen in Wirtschaft und Gesellschaft, die eine moderne Markt- und Industriegesellschaft für ihr Wachstum bedurfte. Doch nicht nur das: Mit der Verstaatlichung der Post, dem Aufbau des Telegrafennetzes sowie der Gründung des eidgenössischen Polytechnikums engagierte er sich direkt im Ausbau der notwendigen Infrastruktur.

Demokratische Wohlfahrt

Von einer absoluten Vorherrschaft wirtschaftsliberaler Staatsauffassungen kann im frühen Bundesstaat, obwohl er unbestritten das Werk des Freisinns war, also nicht die Rede sein. Der Freisinn, mehr eine Gesinnungsgemeinschaft denn eine Partei, besass keine einheitliche Doktrin über die wirtschaftliche Rolle des Staates. Auch war er in allen Schattierungen (noch) sehr stark einem republikanischen Denken verhaftet. Eine Gesellschaft ohne bürgerliche Tugenden und Werte als gemeinsames Band konnten sich Liberale wie Radikale nur schwer vorstellen. Im Wesentlichen gab es mit vielen Schattierungen zwei unterschiedliche Richtungen:
Die Wirtschafts- oder Manchesterliberalen als Befürworter des Freihandels und des wirtschaftlichen Individualismus wünschten sich einen rational arbeitenden Staat. Im Inneren sollte er die Überreste des obrigkeitlich-korporativen Staates beseitigen, gleichzeitig die rechtlichen und die infrastruktu- rellen Voraussetzungen für das «freie Spiel der Kräfte» schaffen. Exemplarisch vertraten jene Liberalen und Radikalen diese Haltung, die sich 1852 für den privaten Bau und Betrieb der Eisenbahn stark machten. Solange sie nicht «den Staatszweck gefährde», sollte der Staat «die Privattätigkeit ungehemmt gewähren lassen» und «alles aus dem Wege räumen, was deren Emporkommen und freie Entwicklung stört oder hindert». Doch auch sie waren nicht prinzipiell gegen jede staatliche Mitwirkung. Sie wollten lediglich verhindern, dass der Bau und Betrieb von Eisenbahnen zur Bundessache gemacht wurden. Dass die Kantone hier aktiv wurden, dagegen hatten sie nichts einzuwenden, im Gegenteil. Ihr Plädoyer für den Privatbau war nicht einfach ein Resultat wirtschaftsliberaler Überzeugungen, sondern auch eine Strategie, partikulären kantonalen und regionalen Interessen leichter zum Durchbruch zu verhelfen. Der Sieg Alfred Eschers über die nationalrätliche Mehrheit, die für den staatlichen Bau und Betrieb eintrat und im Eisenbahnwesen eine «nationale Schöpfung» sah, war in erster Linie ein Sieg der Ostschweizer und Zürcher Kantone, die damit für ihre Exportindustrien den Anschluss ans europäische Eisenbahnnetz rasch vorantreiben konnten.
Auch die zweite Richtung, die so genannten Staatssozialisten, die meist eher dem radikalen Flügel des Freisinns angehörten, waren für einen modernen Staat. Sie vertrauten jedoch weniger auf die «unsichtbare Hand des Marktes» und die private Tätigkeit, sondern sie glaubten vielmehr an die Unerlässlichkeit von staatlichen Eingriffen zugunsten des Allgemeinwohls und bekannten sich zur Idee des Wohlfahrtsstaates. So schrieb der Berner Radikale Jakob Stämpfli 1848: «Jeder Mensch hat gleiches Recht auf möglichste Entwicklung und Anwendung der Fähigkeiten und auf verhältnismässigen Genuss ohne Rücksicht auf den Zufall der Geburt. Die Verwirklichung dieses Rechts ist der einzige Zweck des Staates. Alle auf die Gesellschaft gegründeten Rechte, zum Beispiel das Eigentumsrecht, haben nur in Bezug auf den Staatszweck Geltung.» Ähnliche staatssozialistische Vorstellungen finden sich in der demokratischen Bewegung der 1860er Jahre. Als überzeugte Staatsinterventionisten stellten die Demokraten dem liberalen Rechtsstaat den demokratischen Sozialstaat gegenüber. Zum Durchbruch gelangten staatssozialistische Vorstellungen radikaler wie demokratischer Herkunft zunächst vor allem auf kantonaler Ebene. Ab Ende der 1860er Jahre versuchten die Demokraten nach ihren Erfolgen auf kantonaler Ebene zusammen mit einem Teil der Radikalen auch auf Bundesebene, die direkte staatliche Förderung der allgemeinen wie individuellen Wohlfahrt zum vorrangigen Ziel ihrer Politik zu machen.
Aber nicht nur die radikale und demokratische bürgerliche Linke drängte ab den 1870er Jahren verstärkt auf Interventionen des Staates, sondern auch Teile der Exportindustrie rückten unter dem Druck der grossen Depression vom Manchesterliberalismus ab. Dass jeder Wirtschafts- oder Industriezweig, der im Kampf ums Dasein auf dem Markt nicht mehr bestehen könne, quasi einem höheren Naturgesetz gehorchend, untergehen müsse, wollte ihnen, da sie nun selbst davon betroffen waren, nicht mehr so recht einleuchten. Sie riefen nun – wie dies Handwerk und Gewerbe als früheste Befürworter von Schutzzöllen schon längst taten und bald die Bauern mit Erfolg tun sollten – nach staatlichen Schutzmassnahmen, nach einer Art «Unternehmerwohlfahrtsstaat». Dieser sollte mit gewerbepolizeilichen und finanzpolitischen sowie zollpolitischen Massnahmen das Marktgeschehen nicht direkt ändern, die Produktionsbedingungen der betroffenen Branchen aber verbessern oder vor unerwünschten Neben- und Folgewirkungen des wirtschaftlichen Wandels absichern.
Der frohgemute Interventionismus
Im ausgehenden 19. Jahrhundert, als eine neue Phase enormen wirtschaftlichen Wachstums die Schweiz vollends in eine Industrie- und Klassengesellschaft umformte, weiteten sich die staatlichen Interventionen auf immer neue Bereiche aus. Um die sich verschärfenden Klassengegensätze zu mildern, wurde zum Beispiel die sozialstaatliche Vorsorge gegen Unfall und Krankheit zu erweitern versucht. «Sache des Staates und seiner Einrichtungen ist es, dem Kapital den Erfolg streitig zu machen und dessen Einfluss auf das gebührende Mass zurückzuführen», so begründete der demokratische Zürcher Nationalrat Ludwig Forrer die Einführung einer schweizerischen Unfallversicherung, denn «niemand als der Staat besitzt hiezu die nötige Macht». Sozialpolitische Züge, allerdings mehr im Sinne der Förderung des Mittelstandes, wiesen die staatlichen Massnahmen zugunsten der Landwirtschaft und des Gewerbes auf, die aufgrund des beschleunigten strukturellen Wandels unter einen starken Konkurrenz- und Anpassungsdruck geraten waren.
Gleichzeitig übernahm der Staat nun stärker als vorher die direkte Verantwortung für die Bereitstellung der Infrastruktur: Die Eidgenössische Telegrafenanstalt führte nach einem kurzen privatwirtschaftlichen Intermezzo den Auf- und Ausbau der Telefonnetze aus. Im Eisenbahnwesen, wo der Bund seit 1874 im Interesse eines besser und sicherer funktionierenden Güter- und Personenverkehrs immer mehr regulierende Funktionen ausübte, übernahm er mit der Verstaatlichung 1902 die Hauptbahnen gar in eigener Regie, um sie danach grundlegend zu modernisieren. Auf kommunaler und kantonaler Ebene intensivierten sich die staatlichen Aktivitäten und Funktionen ebenfalls. Bund, Kantone und Gemeinden wurden damit zu wichtigen Inputlieferanten für den weiteren wirtschaftlichen Wachstums- und Modernisierungsprozess.
Dieser «frohgemute Interventionismus» besass, vornehmlich wenn er sich gegen grosse private Unternehmen mit teilweise ausländischer Kapitalbeteiligung richtete, eine stark nationalistisch gefärbte Stossrichtung. Sowohl beim Rückkauf der Eisenbahnen als auch in den Diskussionen um die Verstaatlichung der Wasserkräfte oder der Kontrolle der Ausfuhr von Elektrizität spielten die nationale Unabhängigkeit und die nationale Eigenständigkeit für die Legitimation, private Wirtschaftstätigkeit zu begrenzen und gegen die Vormachtstellung privater Monopole vorzugehen, eine überragende Rolle. Der punktuelle staatliche Kampf gegen private Monopole stand allerdings im Widerspruch zur immer mächtigeren Stellung, die gerade der interventionistische Staat den Wirtschafts- und Berufsverbänden im staatlichen Willens- und Entscheidungsprozess einräumte. Gegenüber privatwirtschaftlichen Beschränkungen der Konkurrenz durch Kartelle und Verbände schritt er kaum ein – im Gegenteil. Die Tendenz ging dahin, die kollektive Macht der Verbände von Staates wegen zu stärken. Dies verhalf der für die Schweiz des 20. Jahrhunderts so typischen «verbandsinterventionistischen Wirtschaftsordnung» zum Durchbruch.

Der Staat als Retter

In der Zwischenkriegszeit verlor die Devise «Der Staat kann alles, was er will» an Strahlungskraft. Zumindest in den gewerblich-bäuerlichen Kreisen machte sie der pessimistischen Variante «Der Staat muss alles können, um jeden Preis» Platz. Freier Markt und Konkurrenz galten in dieser von der Wirtschaftskrise verunsicherten Zeit vielfach sogar als etwas Ungesundes. Nicht vom freien Markt und der freien Konkurrenz erhofften weite Kreise eine Lösung, sondern vom Staat. Er erschien vielen als letzter Retter in Krise und Not. Ob die geforderten staatlichen Massnahmen auch verfassungsmässig waren, das heisst dem Prinzip der Handels- und Gewerbefreiheit entsprach, war dabei wenig von Bedeutung.
Wie sehr gerade das Gewerbe beziehungsweise die mittelständischen Unternehmer auf den Staat als Retter hofften, zeigt etwa die Eingabe des Verbandes Schweizerischer Lastwagenbesitzer (ASPA) von 1936. Nachdem private Transportunternehmer aus diesem Verband 1934 massgeblich daran beteiligt waren, das Verkehrsteilungsgesetz zwischen Schiene und Strasse unter Berufung auf die freie Marktwirtschaft zu Fall zu bringen, verlangten sie jetzt vom Bundesrat gesetzliche Schutzmassnahmen. Damit die zum Ruin führenden Tarifunterbietungen aufhörten, sollte der Bundesrat über Notrecht die Inbetriebnahme weiterer Lastwagen und den gewerbsmässigen Gütertransport auf der Strasse von einem Bedürfnisnachweis abhängig machen und die Tarife einheitlich regeln. Die so genannte Autotransportordnung von 1936 entsprach dann weitgehend diesen Forderungen.
Hinter dem Bekenntnis fast aller politischen Kräfte zu staatlichen Interventionen verbargen sich freilich sehr widersprüchliche Auffassungen über das Verhältnis von Staat und Wirtschaft. Erst die Wirtschaftsartikel von 1947 brachten dann eine neue verfassungsmässige Regelung. Sie hielten am Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zwar fest, schränkten aber die private Kartellierung des Marktes kaum ein. Gleichzeitig schufen sie die rechtlichen Grundlagen für eine staatliche Strukturpolitik und regelten die Mitwirkung der Wirtschaftsverbände in der Gesetzgebung sowie im Vollzug. Der «selbstbedienende Staatsprotektionismus der Wirtschaftsverbände» (der Historiker Wolf Linder) wurde jedoch Anfang der 1950er Jahre zurückgebunden. Im Zuge dieser Liberalisierung des Marktes, das heisst des Abbaus direkter staatlicher Eingriffe und Kontrollen, und unter dem Einfluss des wieder erstarkten liberalen Wirtschafts- und Staatsverständnisses erfolgte so eine gewisse Rückkehr zu einer liberalen Ordnungspolitik. Am «realen Korporatismus», der engen Zusammenarbeit der organisierten wirtschaftlichen Interessen mit der staatlichen Verwaltung, änderte die Wiederaufnahme einer liberalen Ordnungspolitik allerdings wenig. Peter J. Katzenstein spricht deshalb für die Schweiz der Nachkriegszeit zu Recht von einem System des «liberalen Korporatismus», das wie in anderen europäischen Kleinstaaten nicht nur die organisierten Interessen, sondern zunehmend auch die Arbeiterschaft und andere gesellschaftliche Gruppen in die staatliche Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse einband.

Liberaler Korporatismus

Das neoliberale Ideal staatlicher Abstinenz bestimmte vor allem in den 1950er Jahren die Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik. Es hatte zur Folge, dass Bund und Kantone neue staatliche Aufgaben und Funktionen im Sinne eines Leistungsstaates und sozialen Wohlfahrtsstaates lange nur zögernd übernahmen. Am wenigsten galt dies für den Verkehr, wo der Bund unter dem enormen Druck der Strassen- und Automobilverbände schon in den frühen fünfziger Jahren seine Aktivitäten ausweitete und mit der Einsetzung der Kommission für die Planung des schweizerischen Hauptstrassennetzes gar eine unerwartete Dynamik entfaltete. Die staatliche Planung in diesem Fall wie in anderen Fällen erschöpfte sich jedoch noch in direkter Objektplanung. Eine übergreifende und vernetzte Sicht der Probleme fehlte oder wurde bewusst unterlassen. So erhielt die Kommission für die Planung des Hauptstrassennetzes explizit die bundesrätliche Weisung, die Problematik Schiene und Strasse nicht in ihre Arbeit mit einzubeziehen.
Mit dem beschleunigten wirtschaftlichen und sozialen Wandel sowie der engeren internationalen Verflechtung zeigten sich dann aber in den 1960er Jahren immer häufiger die Mängel der pragmatisch entwickelten Problemlösungen. Ein vom Glauben an den zivilisatorischen Fortschritt und die Machbarkeit der Zukunft durchdrungener Planungsoptimismus löste nach 1967 eine Welle von konzeptionellen Arbeiten aus mit dem Ziel, die Politik vermehrt auf die problemrelevanten funktionalen Zusammenhänge auszurichten und gleichzeitig einen grösseren Zeithorizont anzustreben, ohne allerdings von einem erstrebenswerten Zukunftsbild auszugehen. Die Gesamtkonzeptionen mit ihrem Anspruch, alle Interessengegensätze auszugleichen, hatten die Tendenz, politisch unlösbare Probleme in die Zukunft zu verschieben. Da sie damit wichtige politische Weichenstellungen eher verzögerten als vorantrieben oder gar verhinderten, erwiesen sie sich als zweifelhafte Instrumente. Mit dem massiven Wirtschaftseinbruch 1974 bis 1976 verlor staatliche Planung an politischem Rückhalt. Das erfolgreiche Management kurz- und mittelfristiger Sachfragen und die einzelfallweise Bewältigung unmittelbar drängender Probleme rückten wieder in den Vordergrund.
Die Ausweitung staatlicher Interventionen und der Staatstätigkeit allgemein lässt sich im 20. Jahrhundert in allen Industrieländern beobachten. Eine wichtige Ursache lag im Rechtsetzungs- und Regulierungsbedarf des wirtschaftlichen Modernisierungsprozesses, der mit den bewusst in Kauf genommenen, noch mehr aber mit den unbeabsichtigten Folgen immer wieder neue Probleme und Risiken schuf. Ein aufschlussreiches Beispiel dafür ist der staatliche Regulierungsbedarf, der im Aufbau der Leitungsnetze für Telefon und Starkstrom oder in der Nutzung der Wasserkräfte auftrat, wo nach versuchter Selbstregulierung sogar die privaten Unternehmen staatliche Regelungen befürworteten. Auch der für das wirtschaftliche Wachstum notwendige Ausbau der Infrastruktur im Verkehr und Kommunikationsbereich, in der Energie- und Wasserversorgung wurde vielfach wegen der hohen Kosten, aber zunächst geringen Gewinnchancen dem Staat überlassen oder aufgedrängt. Typisch für diese Haltung ist, dass im Unterschied zum Bau der Eisenbahnen die Erstellung des Autobahnnetzes auf privater Basis nie ernsthaft in Erwägung gezogen wurde – und dies erst noch in den fünfziger Jahren, wo unter dem Einfluss des Neoliberalismus eine gewisser Abbau staatlicher Interventionen erfolgt war. Und auch heute spricht niemand vom Bau der zweiten Autobahnröhre durch privates Kapital.

Albert Tanner ist Sozial- und Wirtschaftshistoriker.